东北关东大地震后的经济复兴的课题与建议:以复兴财源为中心

日期 2011年4月7日
演讲者 佐藤主光(一桥大学政策研究生院经济学研究科教授)
主持人 保坂伸(经济产业省经济产业政策局企业行动课课长)
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导言

  因东北关东大地震造成的死亡和失踪者已达三万人,直接损失达到25万亿日元,灾情十分严重。供应链断裂、电力不足等次生灾害遍及全国,动摇了经济的基础。从防止受灾范围继续蔓延的观点来看,需要尽快实现灾区的复原与复兴。

  本次讲座将以财源问题为中心讨论灾后重建的方式。在强调关系到经济结构改革的明确财源的复兴政策、受灾人群、纳税人以及与市场对话的的重要性的同时,推算为实现上述目标而需要的具体财源。

摘要

与昭和初期匹敌的历史转折点

佐藤主光的照片  日本遭遇了史无前例的震灾,在我看来,此次东日本大地震现状相当于1935年以后的10年,而且还能成转折点,希望这能成为大家的共识。为什么相当于20世纪30年代呢?这是因为当时的决策从根本上改变了日本的历史。我们今天的行动,将会决定今后50年~100年的日本经济社会,这样说决不过分。

  在这种情况下,当前非常重要的是不让震灾与经济危机和财政危机形成连锁,并需要把“危机”转化为“机遇”,实现结构发展的创造性。

“会重演神户港”的恶梦吗?

  虽说震灾带来的直接性损失换算成GDP是有限的,但是今后日本经济将长期面临风险。据内阁府估算,此次震灾造成的损失总额为最多25万亿日元,但这只是直接损失的“直接灾害损失”总额。现在我们面临的不仅是从直接灾害损失中恢复,而且要应对间接的损失,即“次生灾害损失”和“三次灾害损失”。实际上,电力短缺和供应链断裂至今依然存在,而且这些还有可能带来企业和投资者“放弃日本”和“远离日本”。避免这种次生和三次灾害损失长期化、结构化是需要尽快恢复的理由。

  恢复和复兴花费时间越长,计划停电越延长,企业也就越疲软,日本在全球化经济中也越容易被边缘化,神户港就是一个典型事例。由于阪神淡路大地震的恢复时间比较长,顾客流向了横滨港、釜山港和上海港,神户港的国际地位大幅度下降。也就是说,即使得到恢复,也会出现无可挽回地失去市场竞争力的情况。

复兴的课题——如何筹措财源

  复兴的课题主要有下述四个:(1)制定复兴的总体规划;(2)迅速并有轻重缓急地支援受灾群众;(3)恢复基础设施和生产能力;(4)确保复兴财源。在这里,笔者以第(4)个课题为中心谈谈看法。

  说起“复兴财源”,可以分为“需要多少”(即预算规模)和“从什么地方筹措”(即财源)这两个方面。

  关于预算规模,同志社大学的林教授以阪神淡路大地震为基础进行了推算,推算结果是5年时间需要26万亿日元。但是,由于发生了核电站事故,所需金额有可能进一步增加。可以预见,本年度将会进行三、四次有关震灾的补充预算,一般认为,仅第一次补充预算就将达三到四万亿日元。阪神淡路大地震时的最初年度的震灾预算为3.4万亿日元,由此也可以看出此次震灾的规模之大。

  关于筹措财源,基本上只有借款、增税和削减年度支出三种方法。关于第一次补充预算,有意见提出,可以动用被称为“埋藏金”的基础年金中由国库负担的部分(2.5万亿日元)。不过,虽然称其为“埋藏金”,但是假如用于震灾预算,就会挖空社会保障基金,就需要填补,实际上是预先花掉将来需要支付的年金,即所谓“隐性欠债”。也就是说,这也是一种借款,与一般借款没有什么区别。

  而且,从国家财政状况来看,没有多少借款的余地。与阪神淡路大地震时相比,情况极为恶化。1995年虽说是泡沫经济刚破灭时期,但是在经济上还有实力,借款与GDP比为45%左右。可是现在的状况是,仅国家借款与GDP比就达到140%。

  在这种情况下,作为财源突然受到关注的是“儿童补贴”。但是,冻结儿童补贴等于向抚养儿童一代人强行摊派复兴费用,有失公平。复兴财源不是一次性预算就能完成的事情,因此,应考虑尽可能采取均衡公平的负担方式。从根本上来说,震灾财源和修改儿童补贴应作为不同的问题来处理。

  此外,还可以考虑征收化石燃料税,但是预计不会成为大规模的财源。

  因此,从“广泛、少量”分摊负担的观点来看,在一定程度上不得不考虑公务员减薪等广范围的年度支出,同时,增加征收消费税和所得税。这种方式应定位于面向未来的促进日本改革的一种投资,而不是临时性增税,制定这种政策已经变得非常重要。

建议:从复兴转向改革

  实现复兴,原则上应把经济政策和社会政策分开考虑。阪神淡路大地震时,在这一点上失败了。为了根据轻重缓急来支援灾民,这一点是非常重要的。

  经济政策是为了保护企业和产业。因此,对象是振兴灾区和重建经济。为此,有必要重组和扶持能经受今后的新经济环境、具有竞争力的企业。在阪神淡路大震灾中遭受损失的化学鞋产业就是一个典型事例。化学鞋原本是个竞争力低的夕阳产业,灾后至今也没能恢复竞争力。也就是说,不能只是单纯复原,而是需要一种取舍选择,该放弃的就放弃。

  另一方面,对受灾群众应以保护人的社会政策进行支援,也就是说,不能放弃人。

  要实现复兴就必须进行经济结构改革,这是因为,不改正现行制度的缺陷,特别是不对财政结构进行改革,就不能实现可持续性复兴。日本经济从地震前就逐渐恶化,并无好转,因此如果仅仅是恢复原有状态,那只是从恶化回到恶化。总之,复兴必须带来下一波经济增长。这样说也是因为震灾危机还没有过去,需要加强经济实力,经得住首都直下型地震、东海地震、东南海和南海地震这些未来的震灾。

  最重要的是,人活着就要心怀“希望”,无论在给予希望这一意义上,还是在展示“日本将变得更加美好”这一愿景的意义上,结构改革都是非常重要的。

  这就需要有长期作战的思想准备。现在的政府对策的问题在于,始终实行“把容易抛弃的部分先抛弃掉”的短视对策,政策上没能够评估、确定“真正需要什么”的优先顺序。现在正是需要从根本上改革税制和年度支出的时候。

作为“对未来投资”的税制

  我建议的“灾后复兴所得税”,实际上也是作为税制和年度支出根本改革的一个步骤来定位的。现行的税制最大的问题是所得税征税范围太狭小,不改变这种缺陷,就不可能实现复兴。应以此次震灾为契机,扩展征税范围,“薄征广征”,建立更能够保证公平性的制度。

  同时建议转变征税和财政的文化,这个问题与消费税也有关联。日本人对纳税是应该的这种意识比较淡薄,总是理所当然地认为自己的纳税负担“不公平”。应摆脱这种思维,向“纳税是参与社会的会费”,“大家都应对社会做出一定的贡献”这样的文化转变。也就是说,应使全体国民对日本这个国家和社会秉持当事人的意识。日本迄今之所以积累了这么多的财政赤字,其中也有这种对纳税缺乏“当事人意识”的原因。

  另外,充分利用民间资金(PIF)作为复兴财源,它可以成为发行国债、削减年度支出和征税之外的“第四条路”,也是非常有效的。为了推动这种动向,把复兴对象地区作为结构改革特区或避税区等,同时放宽限制规定,吸引民间资金进入灾区也是非常重要的。

  总之,既然此次复兴不是单纯的恢复原状,而是创建新的日本,那么就需要不把纳税视为“负担”,而是视为“投资”的积极思维方式。

  如果拖延这种根本改革,未来等待我们的结果就是“四次灾害损失”,日本经济长期停滞的最大受灾群体是未来的后人。

复兴八条措施

  (第1条)与国民、市民对话
  政府需要发表复兴计划,对追求建设什么样的国家,由谁负责什么做出解释。进而向市场发出财政规则并未松驰的信息,并采取与其相应的行动。

  (第2条)从复兴转向新蓝图
  最重要的是需要“创建新日本”的宏伟蓝图,需要富于梦想的计划——但必须是“有根据的梦想”。

  (第3条)设立复兴厅和实施地方分权
  迄今的地方分权改革是全国统一的分权改革,在这个意义上,具有极强的中央集权性。今后需要改变做法,让自立志向强,而且有自立能力的地方自立。另一方面,对于灾区,需要通过复兴厅进行系统性支援,采取“一国多制”的方法。在西日本推进地方分权的同时,在东日本加强中央集权,复兴后再按顺序自立,这才是分权改革本来的做法。

  (第4条)灾区的结构改革
  在农业结构改革的同时,需要设法扶持新产业和新企业。在高风险地区,还需要地区重组,居民集体转移。同时,需要推进结构改革,促进资本流入,避免陷入缩小均衡。

  (第5条)阻止财政恶化
  通过日本银行承购或使用埋藏金这样的财会上的操作来筹措财源的做法,会成为市场怀疑财政规则松驰的根源。为避免震灾引起财政危机,对于与复兴没有特别直接关联的部分,有必要维持财政规则。

  (第6条)实施税制和财政改革
  根据政策的费效比和优先顺序制定分配预算的规则。在扩展征税范围的同时,国民方面也应该改变“税金应向有钱人征收”的想法。

  (第7条)充分利用民间资金
  通过收购土地等方法,吸引民间资金重新开发是非常有效的手段,还需要考虑配套的税制优惠和放宽限制。

  (第8条)为将来的地震做好准备
  不仅基础设施和建筑物需要防震,而且需要防备供应链断裂,普及制定业务持续管理(BCM)和加强风险管理的意识。此外,还需要改革电力市场的限制规则,谋求摆脱东京电力公司的垄断体制。

  复兴需要付出极大的精力。但是,如果放松怠慢,日本就会陷入不可挽回的状况,其损失将殃及未来世代。因此,我们必须全力以赴从事复兴。而且,这也是重新思考日本未来道路的契机。有意见认为目前还顾不上制度改革,但是查看一下历史就可以发现,许多改革实际上都是在非常时期进行的。现行的制度——全民医保、社会保险、终身雇用、官僚制度,都是战争时期在国家总动员中形成的制度。正是因为处于非常时期,才需要改革,现在需要这种面向未来的构思能力。

日本语原文

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