政府的失败——介入市场失败的限制法规与经济学

日期 2005年4月27日
演讲者 福井秀夫 (政策研究大学院大学教授)
主持人 田边靖雄 (RIETI副所长)

摘要

政策评估的标准

  政策评估的标准包括“资源分配的效率(社会剩余的增加)”和“收入分配的公正性”两个概念。亚当·斯密有句格言:“市场由上帝的‘看不见的手’带来最优的状态”。但那是以对于各种资财和服务的完全竞争为前提的,其最优状态成为与“资源分配的效率”相关的概念。所谓政策,可以说就是为了尽量避免因缺乏完全竞争而导致的市场失败的行为。

  虽然有一些毫无根据的批评认为以经济效率来考虑生命、健康、环境是愚蠢的,但是在了解价格构成方面,重要的是对边际费用和边际效用的看法。对于同样的资财和服务,所发现的价值却是千差万别的。每一个个人都对某项服务和资财,做出不同的评价。所以,如果用图表来表示评价(价格)与供求量的关系的话,就会发现供求平衡在需求曲线和供给曲线的交点上达成。一般来说,当价格和量在这个平衡点上业已固定的时候,生产者剩余和消费者剩余的合计总剩余达到最大值。每项资财和服务能将总剩余做多大?抑或应当大的剩余变得多小?对此进行分析和评估便成为认识事实的前提,即政府思考应做什么时的出发点。所谓“完全竞争就是帕累托最优”,即在完全竞争状态下,总剩余达到最大值。有的人得意洋洋地进行这样的批判,即认为现实中的市场不可能等同于完全竞争的假设,所以经济分析不是万能的。这就如同,在进行万有引力法则的分析时假定物体是在真空中下落,而现实中有空气摩擦,所以这个假定就是非现实性的,因而批判说万有引力法则是毫无意义的。这种思考方法反而会妨碍对事物的正确把握。

  无论是先进国家,还是发展中国家,作为政府介入的领域,可以举房租为例。水、盐等与维系生命相关的东西也是一样的吧。在日本,自来水经营者的水费设定也是政策价格。作为这种价格管制的问题,比如房租,在政府进行的公营住房分配时,地段好受欢迎的楼盘大多出现过量需求,而通过实行价格管制,需求的均衡量被人为地限制,出现双重扭曲的状态,这部分利益也就从社会中损失掉了。这就意味着出现自认为“很意外能以这么便宜的价格买下来,太好了”的消费者,和出现自认为“很意外能以这么高的价格卖出去,太好了”的生产者,他们各自利益的一部分确实被丢掉了。而且也不能保证那些没有分到住房的人们当中没有收入更低、更加困难的人。也就是说,标准的结论可归纳为,所谓价格管制实际上是不公平的,它扭曲了资源分配,减少了社会性利益。

  如果价格下调真的有必要,那么标准的经济学上的有关分配与效率的调和方式就是,不实行价格管制,还原政策对市场价格的扭曲,然后在此状态下课税,为对于低收入者的价格下调充实财源,这种做法剩余损失较小。在考虑政府监管时,价格规范的剩余损失、分配上的不公平问题成为基本的讨论框架。

  对于厚生劳动省实施的药品审查,可以说也是一样的。在日本,由艾滋病的非加热制剂引起的感染已经成为一大问题。药品审查是为防止副作用而实施的,但是另一方面,一个悖论(trade-off)问题难以廓清,即审查要花费过长的时间的话,就会造成如果早一点认可就会获救的人的死亡。药品审查的精度(时间和成本等)与获救生命之间的关系,可以用与边际费用和边际效用相同的观念来解释。如“过犹不及”这句格言所云,审查并非越严格越好,而是在某处有一个最佳值。这个最佳值与“帕累托最优”意义相同。也就是说,“边际费用和边际效用的交点总是一个最佳值”就是一个大前提。

  另一方面,也有人会跳出所谓“市场是不完全的”这种议论,大叫规范和政府许可和认可制度的必要性。但是,市场不完全时的处置方法有一种理论。非完全竞争的典型案例来自公害等外部事物。公害不通过市场交易,就给他人带来健康损害。尽管产生了多余的社会成本,但是由于公害产品(带来公害的产品)的生产者不负担这部分成本,所以从图表上来看,社会性的边际费用曲线和(公害产品生产者的)私人的边际费用曲线之间发生背离。所以就实施公害监管和环境监管,但经济学的标准认识是,与其进行监管,不如进行经济上的激励,即课税及进行污染权的买卖等方法更为有效。被称作皮古税的外部性措施即属于此。这时也一定要有最佳值,除非使用最优价格(对相当于社会性边际费用的部分课税)或者最佳量(实施监管,如减少相当于最佳点的部分的生产量)来加以控制,否则就达不到帕累托最优的状态。所以,所谓越严格越好这种想法将被放弃。这里,我想预先说明的是,由政府进行的必要而充分的纠正失败的程度和方法是有的。

市场失败的纠正

  以下(1)至(5)是有可能发生的市场失败的所有状态。也就是说,如果不属于这5项当中的任何一项监管和政府许可与认可,就没有理由看作是针对市场失败的措施。如果是合理的监管和政府许可与认可,或者是通过税制实施的政策介入,就应该是这5项当中的一项。所以,对于政策负责人来说,验证它是一项非常重要的任务。

  (1)公共财产
  非特定多数人员能够同时消费服务,难以排斥他者的事物。
  例如:国防、外交、不拥堵的普通道路。

  (2)外部性
  不通过市场交易而给予其他公司的利益或非利益。前者叫外部经济,后者叫外部不经济。
  例如:城市规划、建筑规范、环境监管。

  (3)信息的不对称
  卖方和买方所拥有的财产、服务的有关信息出现差距的时候。   例如:对于有缺陷住房的检查制度、律师、税务师等的各种资格制度。

  (4)交易费用
  关于权利转移的谈判所需的劳力、时间、费用都很大,所以无法进行私人之间的谈判的时候。
  例如:审判和民事执行制度、依据实体法所做的权利的规定、公寓住宅的翻建。

  (5)不完全竞争
  垄断、寡占。

  与(2)外部性相关联,有一个非常有趣的理论,就是诺贝尔经济学奖得主、芝加哥大学的罗纳尔多·科斯的“科斯定理”。其命题是“如果权利明确,为实现它所需的交易费用为零,那么无论赋予谁怎样的权利,社会剩余都会达到最大值”。如果将这个定理代入刚才提到的公害话题,那么,谈判费用为零,无论是认为使公害发生的权利100%是在企业一方,还是认为关闭公害工厂的权限100%是在居民一方,从资源分配的观点来看,结论都是一样的。因为通过谈判很容易就能实现这种状态。若问它的含义是什么,那就是,权利越明确,抑或交易费用、谈判费用、司法成本越便宜,即使政府不介入,通过民间的交易,改善资源分配的概率也越高。所以,最好是权利关系尽可能明确,最好是为此进行的执行成本尽可能便宜,不花费劳力。

  与此观点完全相反的可以说就是法律学家了。比如在民事法中,在房主和租房人之间发生退房纠纷的时候,根据房屋租赁法,要求房主向作为弱势群体的租房人支付高额的退房费,以保护租房人。那么,这样的考虑会有什么样的影响呢?首先,如果预先的预测可能性很小,那么对于房主来说,交易费用就很高。也就是说,供给曲线上升,剩余确实减少。再有,房屋租赁法甚至对房租也加以管制,所以,刚才已经提到过,因价格扭曲的产生和交易费用增加导致的初始剩余的减少的双重打击,减少了社会剩余。法律学家总是在正义的名义下将其正当化,但是从经济政策的观点加以合理化却是非常难以做到的。于是,法律学家的观点与初级水平的市场失败观点有相当大的冲突。我认为,日本的法律和经济学的重大课题就在于这样一些部分的调整。

收入分配的公正性

  一般来说,不应该介入功能完善的市场、没有失败的市场。如果出现了弱势群体,应该通过生活保障之类的一般财源来加以调整。可以说,从增加的剩余中拿出钱来,无论是在全体国民的公正性这个方面,还是在弱势群体的满足程度这个方面,都是最好的。类似公营住房之类的物质的调整会成为违法行为的温床,实际上也在引起分配不公的问题,是不可期待的。

经济性监管和社会性监管

  在最近的讨论监管改革的会议上,有这样的趋向,即使是医疗、教育、福利等“社会性监管”领域,在相当于市场失败,或者即使相当于市场失败但并未达到必要而充分的对策时,其监管应当停留在必要且充分的范围内。这做法被认为妥当的。

  在前面提到的药品审查当中,在药品还没有上市的时候出现了死亡的人,也无法加以验证。但是,因为药物的副作用而死亡的人可以用眼睛看见,所以很容易招致新闻界和舆论的非难。于是评估显而易见的成本、为避免引起副作用事故而过分慎重地进行审查的倾向越来越强。改变这种政策制定的激励机制,也是监管改革的重要任务。

政府的作为社会试验的结构改革特区

  就结构改革特区的制度而言,因为日本不是联邦制,所以以内阁法制局为中心展开的讨论认为,根据条例,难以承认在国内设立两种不同的制度。于是以在国法中创造地区多样性的思路推进特区构想。日本一国一制的历史很长,完全不进行社会试验,因而监管改革也没有进展,这样的问题意识已经根深蒂固。

  现在,关于教育凭证(票据)的讨论甚嚣尘上,相对于私立学校与公立学校相比受到冷遇的这一歧视做法,确保地位平等作为特区的政策对象是恰当的。特区不应以单纯的给甜头的减税和补贴之类财政支持措施等这样一些特例政策为对象,但涉及撤除或改革了政府限制情况下保证平等竞争的特例法规创立,倒是其应有职责。

“政策”——政府介入的论据成立吗?

  在此,就有关政府介入的论据是否成立这一点,我想介绍几个监管改革会议上的话题供大家讨论。

  (1)医院股份公司
  在现有的62家医院股份公司当中,并没有发生因追求利润而导致医疗失误以及药物伤害之类的问题。尽管如此,这种“股份公司性恶说”的议论还没有尘埃落定。而且还有一种观点,认为“个人开业医生”不追求利润,而“股份公司”追求利润,这种观点也不能成立。

  (2)幼儿园、托儿所的一元化
  据厚生劳动省的负责人说,之所以有义务在托儿所内设立烹饪室,是因为如果没有烹饪室,儿童成人后不能组建美满的家庭。而且,对于即使没有烹饪室,也可以灵活运用送餐中心这种替代措施,也没有拿出有说服力的理由。

  (3)股份公司经营农业必须租用土地,禁止拥有土地
  这是以个体农户不放弃耕作,而股份公司会放弃耕作这样的观点为基础的,可是对实际上已经放弃耕作的当事人进行的问卷调查结果显示,零散农户回答由于老龄化、或无继承人的占第一位。也就是说,正因为是个体农户,所以才会发生老龄化和后继乏人的问题。股份公司不是自然人,所以不会发生这样的问题。但还是将它看作恶人了。还有一种观点认为在农业经营的效益这方面,租赁方式更有优势,但这种判断应该让经营事业的人本人来下。

  (4)混淆理发师和美容师是很危险的
  曾经有人提议放宽限制,允许理发师和美容师在同一场所工作,厚生劳动省的负责人提出理由说,一旦混在一起工作,文化将受到破坏,对顾客产生危险,因此此项监管还将继续维持。

  (5)入境管理行政的随意性
  外国人的永居许可的标准基本上是按居住年数,但是比如如果符合“学术研究优秀者”的标准,年数可以缩短。关于“学术研究优秀者”的审查,不是用经审查的论文数量等实际成绩,而是以本人自己申报的论文数量为基准。这样使用可能存在欺诈的标准,很可能会妨碍日本国家利益。

  (6)如果没有药剂师,就会受副作用之苦吗?
  一种观点认为,便利店不设药剂师,不能说明副作用,所以不能销售药品。但是,作为特殊销售业被认可的“富山售药”无需药剂师资格,只要有3-5年的实际销售经验,任何人都可以分发药品。但是对于便利店,同样的实际经验年数就不被认可。“富山售药”就成为利权以及既得权利。但是这不等于说,在健康、安全方面,从没有药剂师的“富山售药”买来的药可以出现副作用,而在便利店销售的药就不能出现副作用。政策必须依据目的对等、对称地实施。

  (7)车检延长,交通事故制造者就增加吗?
  关于车检延长,在今年3月的监管改革会议上的答询与国土交通省达成共识,但是由于行业和政党的反对,就撤回了答询意见,这样的情况非常少见。理由是因为零件的耐用性没有提高,而它的根据却是对9家零部件生产厂家的问卷调查。对于零部件生产厂家来说,维修频繁就能扩大市场,就能带来利益。因为没有进行任何劣化试验和磨损试验,所以这不能成为判断的标准。据国土交通省的调查,零部件劣化当中,行驶劣化的约占七成,年久劣化的约占三成。其中最多的轮胎磨损不以年数,而是依据行驶距离,所以如果不是行驶距离和年数并用的车检,就太不合逻辑了。可是关于这一点却没有进行充分的讨论。非常遗憾,没有进行实证和理论都很严谨的调查,就做出了政治决断。

作为政策制定者的行政扭曲

  其次我想谈谈官僚的逻辑和心理。福泽谕吉用了“惑溺”一词来表达。不过如果负责的官僚深信“托儿所没有烹饪室,儿童就会成为扭曲的成人”的话,问题就严重了。再有就是有关药品伤害问题。对于官府的利害与管制、扶持的关系而言,很容易接受生产者团体的偏见。消费者微小分散的利益难以聚集在一起,而生产者通过行业团体等很容易团结起来。对于政治家来说,较之有利于浮动票源的消费者的政策,为有利于作为票田的行业团体政策尽力更为有利。但是,本来官僚依据国家公务员法,应该站在确保政治中立的立场上,所以我觉得应该更多地考虑消费者的利害。倾听有关政策管制讨论会上的议论,我感觉混迹于中的“惑溺”之人约有十之一二。不是阻挠、也不是打小算盘,就是认死理,真是毫无办法。在考虑监管问题或修改法律时,脑子里必须要装着一种考虑到一般消费者利害的选项。

  要说官僚最关心的事,虽说是“为了天下国家”而工作,但实际上这是升官的竞赛。要想成为升官竞赛中的强者,与行业团体还有政治家打好关系仍然是不可缺少的,连大臣都做不到政治上的指挥和监督,这是实情。官僚机构还是存在着一些内在的倾向性,对这一点内部的人们也需要有一定的认识。

对于官僚来说的“合理性”

  所以,对于官僚来说的“合理性”可以举出如下方面。
  (1)保持“公共公益性”原则(如在审议会上承认“省部利益”)。
  (2)较之消费者,更重视行业。
  (3)对政治的利益诱导(有时行业支配政界、官界)。
  (4)限制竞争(如股份公司、NPO性恶说;在教育、医疗、药剂师等领域排斥新加入者、无资格者)。
  (5)政府经营事业的继续存在至上(如公园、会议所、检查、审定、公共职业介绍所)
  (6)效率不是首位问题。

  特别是(4),在为了安全和健康这样一个非常有效的、冠冕堂皇的名义下,使边际费用曲线上扬,因而政策成为实实在在的加入限制,增加了拥有既得权利的生产者剩余,又确实减少了消费者的消费者剩余。但是这种无意识的限制还有很多。

  再说(5),最近,在监管改革会议的向民间开放部门,这样的讨论很盛行,即关于实际存在的像主题公园那样的公园、只在温泉地才有的会议所、对于庞大职员数量的一年数起检查等,应该尽量向民间开放。可是,对于这些观点,可以举出千篇一律的3种反驳:“不是公务员,就没有中立性”、“不是公务员,就不能做专业技术性判断”、“不是公务员,就不能遵守保密义务”。这些都应该可以用民间企业中顺利实行的“比照公务员”的制度来加以解决。也就是说,公务员这一身份的属性本身没有多大意义,除决定政策部门以外的现职部门,基本上很大部分都适合民间运营,可以说,这一点在最近一年多的讨论中已经很明确了。

  对于(6),与公共事业有关的政府部门特别符合。比如,铺设道路时,不考虑道路修成后会给国民经济带来多大好处这样的经济成果,反而重视向哪里的谁支出多少钱也是可能的。这里重要的是,对事业的评估不由负责事业的行政部门来进行,而由无关的第三者来进行。

提问与回答

问:

最近,我们感觉关于政府监管的改革好像停滞下来,我们想知道,有什么办法取得突破吗?

答:

与10年前相比,似乎现在更是一个对监管的费用、效果两方面进行思考的机会。作为一种教条的社会性限制和经济性限制保持对不同主体的效果与待遇的差别的论点,已经完全销声匿迹。比如,虽然反对向民间开放的姿态尚未改变,但其原因的实质却发生了变化,变成对更加现实的业务加以议论。从这个意义上讲,我还没有丢掉希望。还有大众传媒的影响这个问题。在大众传媒界,正确理解、报道监管改革的人好像很少。应该稍微加深一些内在性的理解,然后再加以批判或赞同。我感觉包括学者在内,都没有充分发挥这一作用,即向普通人通俗易懂地传达。

问:

关于官僚的政治中立性问题,生产者很容易通过行业团体向政府和政治家施加压力,而消费者的意见却广泛、分散。请问您是否有什么好主意,创造一种能够集中消费者的意见,并维护他们的利益的结构?

答:

还谈不上有什么最佳方案,不过有时有这样两种想法。一个是对于行政官员,不管是经济还是法律职业,在入省后尽可能早的阶段,花上1-2年时间彻底地进行与政策相关的经济学、特别是标准的微观经济学的训练。我10年来,甚至现在还担任着经济研修的讲师,为刚进国土交通省不久的公务员讲课。这种训练非常有效果。第二就是在选举制度方面,使1票之差变成完全的1:1。地方上人口少,1票比重很大,所以在公共事业和政府许可与认可的设定问题上容易出现政治偏差。虽然最高法院认为“一旦超过1:2,就属违宪”,但还不至于选举无效,所以多年来一直被搁置下来。对选举的效力没有影响的违宪判决没有什么意义,照这样下去,要使之成为1:1是非常困难的,可是那本来却是一条捷径。

日本语原文

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