改革农政——在WTO、FTA中生存的农业战略

日期 2003年11月12日
演讲者 山下一仁 (RIETI高级研究员)
主持人 相乐希美 (RIETI研究员)
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摘要

提问与回答

问:

这是关于农业政策财源的问题,所谓从农业预算中筹措资金,是不是意味着要对农业的公共事业进行削减呢?此外,在考虑直接支付制度的对象时,是不是将一个地区整体作为支付对象呢,支付的钱会不会起不到作用呢?关于来自菲律宾、墨西哥的猪、牛、鸡等是否也能以同样的思路加以考虑呢?由于收入补偿是个阶段性问题,收入补偿逐步停止后,如果有些问题必须带入下一个阶段才能解决,这样一来怎么办呢?FTA虽然可以通过收入补偿等方法解决,但在WTO的谈判中,发展中国家对绿箱、蓝箱政策都提出异议,收入补偿会不会因此而无法实施?

答:

关于财源问题,公共事业费占了农林水产省预算中的大部分,但不仅仅是公共事业费,我认为有必要下决心对整个预算进行重新认识。我个人认为,在关系到农业能否存续下去的时候,这就成为一个是选择维持某一特定部门或团体的存在呢,还是选择保住日本农业的问题,如今必须站在这一高度上来进行判断。

  关于补偿对象的问题,在我的印象中,一定程度上,在最初的五年间,都府县中三公顷以上,北海道十公顷以上就算作大规模农户,此后五年,大规模农户的标准则从三公顷变为五公顷,从十公顷变为十五公顷,以此为标准来确定补偿对象。这种直接支付对于扩大规模的农户是一种奖励,对于那些不能很好利用这一奖励的农户,则不能继续接受这种奖励。我认为,应该停止村营农业这种每一个单独农户都轮得到的做法。但是,在村营农业中也有一个村落组成一个农场这种向经营法人化方向发展的地区,它们就可以作为补偿对象。

  此外,关于猪、鸡等的问题,除了讨论这些是否属于应该受到保护的农业部门之外,是不是也可以探讨一下不按耕地面积,而是按每饲养一头家畜获得多少补偿的方式来实行直接支付呢?

  关于逐步停止补助的问题,欧盟采取的是永远持续的直接支付方式。虽然有短期下降到国际价格的可能,但为此必须负担庞大的财政。我提出的直接支付的直接效果虽与欧盟类似,但还有间接的效果,农户如果通过扩大规模而降低了成本,则财政负担也能够随之大幅度减轻。如果给予农户通过扩大规模将成本降低至国际价格的机会,我想他们就能够应对国际价格。在即便扩大规模也不可能最终降低至国际价格的情况下,我认为就有必要像欧盟那样继续直接支付补贴。

  WTO谈判的结果、绿箱、蓝箱政策难以为继,这一问题,我觉得是对我的观点的最大挑战,坎昆会议上美国之所以遭到发展中国家的反击,恰恰是由于蓝箱政策虽是以限制生产为必要条件的直接支付补偿形式,但限制生产的必要条件却即将消失。虽然谈判的目标在于削减农业保护,但欧美的做法却与之背道而驰,于是就引起了发展中国家的不满。然而,并不能认为美国、欧盟已就废除绿箱、蓝箱政策中直接支付补偿的条款达成了协议。但是,我的方案中带有改革结构功效的虽然是蓝箱政策的直接支付,但关于这一点也采取了设定上限等更动。要是老这么磨磨蹭蹭地,想要实施的政策也将变得无法实施。所以有必要尽快引进。

问:

虽然农林水产省似乎也在探讨杂交可塑性(cross compliance)(只有在从事生态农业的时才被当作补贴对象这一必要条件),进行这一工作时的关键问题是什么?此外,我觉得似乎有必要采取政治上的弃农政策,您怎么看这一问题。

答:

欧盟实行的直接支付政策,是指1975年开始实行的对条件较差的地区的直接支付政策,1985年开始的有关环境的直接支付政策(弥补因停止使用农药、化肥而导致的减产及成本上升所带来的损失)以及1992年的蓝箱政策中的直接支付政策。环境直接支付以高级行为为对象,所谓杂交可塑性是指,即便是在接受其它的直接支付时也要以多少对环境保护有好处的行为作为必要条件。我参与实施的对中部山地地区(条件较差的地区)的直接支付由于是日本的首次直接支付,为了获得国民的支持,将美化景观等对多方面的机能的维持、增进作为必要条件。我想,像这样为了获取国民支持而采取相应的对策也是很有必要的吧。

  关于弃农问题,欧盟的蓝箱政策中直接支付的补贴,有大约90%是作为地租而归属于出让土地的人。而日本的情况是,一部分也归属于接受直接支付补贴的一方,一部分则作为地租支付作为土地出让者的零散农户。这一部分就起到了对那些放弃农业的人的保障作用。当农业团体无论如何也不肯理解这里面的逻辑时,作为次善之策,曾考虑从一开始就将直接支付的补贴分成两半,给土地出租方和租借方各一半。当然,零散农户若不向大规模农户出租土地就不能成为发放补贴的对象。这样一种方案由于从经济学的角度来讲会产生资源的不正当分配所以当然是以不采用为好,但在政治上出现问题时,这倒也不失为一种解决问题的办法。关键在于支付的目标一定要集中在一定的对象上。在对中部山地地区进行直接支付补贴的时候,相邻的选举区被定为支付对象但这里却没被定为支付对象,作为自己所在选举区的村镇被定为对象,而自己的村镇却没有成为支付对象,这种情况在政治上是非常难以做到的,但在获得国民理解的基础上,通过十分客观的选择对象的标准,不够标准的地方就不能成为补贴对象,这样才最后选定了作为补贴对象的地区和耕地。倘若不限定对象的话,结构改革也就不会取得实效。

问:

虽然我可以理解针对FTA而采取直接支付的重要性,但从时间的角度来看,从提案、实施到最后取得实效,大概需要很多年,这样一来还能赶得上FTA吗?

答:

我常常后悔,如果从三年前我写书的时候就着手的话事态就不至于发展到如今的地步了(笑)。WTO虽然规定了100%的税率上限,但并不意味着立刻就得降至100%。比如说,乌拉圭回合也有6年的实施期,在此实施期内关税税率要求平均削减36%。关于FTA,乌拉圭回合时实际上已决定在十年内所有的贸易都实行零关税。也就是说,在十年之内达到目标价格就可以了。

问:

听了您的演讲觉得十分痛快,觉得豁然开朗。现在的政策是通过价格保护来调整生产,于是就有必要预备转产的出路,因此必须生产蔬菜、牛肉等产品,保护这些产品。假使不采取重视转产的农业政策也行的话,那么即便不勉强从国外买来高价饲料,再加上高额的关税,执着地生产牛肉、猪肉,良好的环境不也能实现么,您怎么看这一问题。还有,现在实行的农业政策在多大程度上近似于山下先生所提到的政策呢?

答:

想要维持大米的价格,希望维持这一价格就是转产,大米的收益性相对其它作物来说会变得很高。这样一来,大米与其它作物收益性的差异就通过转产奖金来填补。生产调整的缓和的一个好处就是,如果米价下跌,则其相对于小麦大豆的收益差距就缩小了,这样一来,即便今后不支付转产奖金,农户因为能赚到钱也会转产的。此外,对于水田采取直接支付补贴,但采取的方案是对在其中种什么作物不加限制。

  因为我现在已经离开了农林水产省,所以并不了解实际情况,今年8月美国与欧盟达成协议,农林水产省想必也会有某种危机感吧。现在已经制定了食品、农业、农村基本法,内阁会议也批准了以此为基础的基本计划。由于这一基本计划是一个5年计划,所以对其进行修订还是以后的事,但8月份大臣的谈话中突然提出要着手对其进行修订。这篇谈话中包含有将外国的直接支付补贴的政策纳入视野的语句。从时机上看我觉得有些太迟了,但从方向上看我觉得还是走在正确的方向上。

问:

由于在当前的政治形势下,保护农村的政策难以为继,我想必须得推进农业政策改革。农协及村公所倒没什么问题,只是农业人口减少的问题会越来越严重,然而这样一来,日本不断发展到今天的基础设施不就浪费了吗?

答:

关于农业人口越来越少的问题,即便采取现在的保护政策,农村人口也变得越来越少,村子也在不断消失,这都是实际情况。有这样一种说法是法国农业繁荣的30年,随着法国推进农业的结构改革,农业从业人员的年龄结构为35~54岁占51%,55岁~64岁占21%,65岁以上占16%。然而在日本,60~64岁占12%,65岁以上占54%。可以看出即便对较弱的农户和农业进行保护,它们也会逐渐消失,只有培育强有力的农户和农业,让它们不断强大起来才是出路。

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