制度大变革中的日本

　　目前日本经济社会的状态，处于什么样的历史地位呢？我们经常将它称为"失去了的十年"。失去的究竟是经济增长的机会还是什么，对此尚无定论。如果认为过去的十年对日本来说是"忧郁的时代"，那么，去年的情况似乎也没有太大的改善，仍然是忧郁情况的继续。

　　但我的看法稍有不同。我认为日本正处于一个制度大转变的时代。在政治·公共政策的决策过程中正在发生微妙但却是非常重要的变化。这是运用我历经十年研究后得出的比较制度分析的理论框架，以及我从经济产业研究所的角度观察日本政治、行政制度后暂时得出的结论。如果对前者有兴趣的话，可以参考拙著《比较制度分析》。

　　什么是 "制度"？"在理解各种各样经济现象的差异时，制度的因素很重要"这一观点在最近的十年已被经济学界所广泛接受。然而对"什么是制度"的问题，经济学家们还没有形成一致的意见。

　　根据亚当·斯密的观点，如果把人类社会看成是一个"游戏体系"的话，那么既可以将游戏的参加者，就是说组织本身看成是制度，也可以将相当于游戏规则的法律、规制等看成是制度。我则持第三种观点：将游戏结果产生的均衡状态看成是制度。即将制度看作是源自人们共有的观念从而具有自我约束功能的政治经济规则。如果认为制度仅仅意味着法律的话，那么只要通过更改法律就可以改变制度了。共产党政权下台之后，在俄罗斯向市场经济转轨的过程中，IMF和世界银行等向莫斯科派遣了许多专家，敦促引进美国式的法律制度，但结果却未达到预期的效果。这个例子说明，单靠改变法律制度是无法改变人们对游戏规则的观念的。

　　日本的终身雇用和主力银行制是我所指的"制度"的最好的例子。终身雇用不是通过合同、法律明文规定的制度。大学毕业后进入大公司工作，只要没有大的意外，这种雇用关系将持续到此人退休为止，劳资双方都这样认为。这种思维定式规范了雇用者和劳动者的行为。同样地，主力银行制度虽然没有合同规定，但是人们一般都认为当某个企业的业绩恶化时，某个银行会救济它的。在日本认为突然的随意的解雇是不正当的。在这种情况下，表面上是法院将终身雇用制认为是合法的，但实际上这只是对人们的一般认识的事后承认罢了。

　　日本最重要的制度之一是可以被称作"分割的多元主义"的政治经济制度。因为有了终身雇用这个一般的观念，人们将个人利益与组织利益等同了起来。在各行业形成的组织团体阻止其它利益集团和新的市场参加者进入，以免损害他们的既得利益。这里所说的"行业团体"一词包括农协、医师会、国立大学协会等广泛的含义。这样的行业团体和有关的政府部门之间形成了互相帮助的关系，进而发展为"博弈（game）"理论中所说的"勾结"关系。比如说，八十年代前期，就由于当时大藏省银行局同银行业、证券局同证券业之间的勾结关系相互制衡，使得旨在消除银行与证券业界线的金融改革未能实现。

　　这种勾结关系在阻碍新进入市场者的同时，又在各自的领域里力求政策的部分最优化。政治家则充当各种不同利害关系的调停人。这样的结构来自于五十年代在大企业、政治的保守势力、当时的大藏省·通产省等大权在握的政府部门之间形成的"铁三角"关系。田中角荣内阁以来，这种情况发展到了其它领域，不久几乎成了普遍的结构。

　　在经济顺利增长，收入的转移不会给特定的行业带来不利的时候，这种制度较好地发挥了作用，实现了"收入平均化"。然而在经济全球化发展的当今社会，维持这种结构变得很困难。因为在某个领域内部的最优化会产生不利于国际竞争的外部效果，这种负面影响往往会波及其它领域。信息技术的发展也对现有的组织结构带来了巨大的冲击，因为过去组织内部的信息共享是一种心照不宣的观念。

　　在推动制度改革上，"制度危机"起着重要的作用。早在八十年代人们就认识到了解决"分割的多元主义"问题与消除银行·证券业之间界线的必要性，然而改革却未能实现。在全体国民满足于现状、经济状况良好的条件下想改变制度是很困难的。不过，当国民的希望与实际的结果产生巨大的差异时，就会发生"制度危机"的现象。我之所以将过去十年看作是制度大转变时期，就是因为终身雇用制、主力银行制等一些极其重要的共同观念在这一时期开始崩溃了。在这种"制度危机"的情况下，人们至今为止认为是理所当然应该遵循的标准，即游戏规则产生了巨大的动摇。

　　制度的变化是指从一种均衡状态转变为另一种均衡状态。我们所期望的最理想的均衡状态是什么样子，没有人能够事先进行详细的设计和提示。这是一个通过实验与失败展开摸索的过程，此时，民间部门的创业者开展的实验起着重要的作用。进行多种多样的实验，互相竞争，在竞争中选择更好的模式。在某种成功模式得到公认，并且这种公认程度超过某一临界点时，这样的均衡状态就进化成了新的制度。

　　另一点很重要，就是消除妨碍实验的旧的限制。为了鼓励创业者的竞争，必须进一步放宽限制和推动规制改革，促进人才流动，也就是熊彼得所说的"创新"，即创造性地破坏旧的体制从而产生新的体制。新的制度有可能表现为不同领域创新的结合。为了消除障碍而放宽限制、进行规制改革是行政部门的工作，在"分割的多元主义"的框架里，需要作局部的调整。这在现行的官僚政治体制下是不会自然产生的，它需要强有力的政治领导能力。就是说需要三位一体的发展：通过民间部门创业者之间的竞争来开展实验，为促进竞争而放宽限制，超越既得利益的政治领导能力。

　　日本的重要变化始于1993年。1992年泡沫经济破灭，随后又发生了金融危机，主力银行制度和终身雇佣制度的优越性开始受到怀疑。但是，最值得关注的事件应属1993年自民党一党执政时代的结束。利害关系容易得到协调的一党执政体系与分化的多元主义具有互补性关系。但是，一旦一党执政体制受到挑战，情况就发生了变化。如果没有这种政治势力的变化所带来的冲击，小泉纯一郎不可能登上总理和自民党总裁的宝座。

　　大藏省（现财务省）于1997年放弃"护送船队"方式也是重要变化之一。

　　制度上的转变才刚刚开始，这种转变也许今后还会持续十年甚至更长时间。但是，行政改革开始着手进行，"经济财政咨询会议"、"综合科学技术会议"等机构已经成立。这些组织形态的变化都是为了使政治指导力能够得到充分发挥。

　　景气复苏对策中，税制方面的政策本来应当受到重视，但是实际上还是将主要力量集中在财政支出政策上。自民党税制调查委员会（以下简称自民党税调会）审查工作的不透明性，以及任何税制方面的改革都必须由财务省主税局来制定相关法案等不透明的体制是造成税制改革困难重重的主要原因。不过，小泉政权已明确将税制改革纳入了今年政府工作的重要日程。虽说无法预料改革能够进行到什么程度，但是去年围绕导入"联结纳税制度"问题展开的决策过程的确耐人寻味。如果是在两年前，只要主税局说一句"来不及制定相关法案"之类的话，这样的动议就会被束之高阁。可是去年这一次有所不同，经济财政咨询会议推翻了主税局的决定。

　　在大学制度改革方面，关于产学结合重要性的认识不断被更多的人所接受。当然，这与产业界自身的传统做法、即从大学毕业生中选拔和培养自己的研究人员并自行进行基础研究的做法越来越无力加以维持有着直接的关系。有关产学合作问题的探讨已经对大学改革问题的讨论产生了很大影响，综合科学技术会议也对这些问题进行了集中讨论。

　　日中两国政府围绕日本对中国农产品实施紧急进口数量限制问题而展开的的谈判于12月落下了帷幕，这一事件同样耐人寻味。日本政府顶住了来自势力强大"农林族"议员的压力，没有正式启动进口数量限制措施。

　　我想强调的是，制度上的转变是一个非常困难的过程。它是一个改变人们长期以来习以为常的观念或称之为游戏规则的过程，因此不可能一蹴而就。首先，必须对原有的观念进行质疑。在此基础上，开始摸索新的规则。而且新规则不是一夜之间就能够找到的，它是在民间、政府和议会等三方面的战略性相互作用下形成的。即使在美国，里根政府从实施税制改革到恢复产业竞争力也耗费了十多年的时间。日本的各种制度与盎格鲁撒克逊（Anglo-Aaxon）社会的各种制度相比，相互之间的联系更为紧密，这种现象被称之为制度的互补性，因此这种制度的转变会更加困难。不过，变化的前兆已经出现。因为无论如何想抱住原有的规则不放，目前已经不可能得到普遍的认可。在摸索新规则的过程中需要新一代人的参与。但是，在现在的日本，无论是政治领域、经济领域还是行政领域，新一代人在"后泡沫经济"时代的发言权和分量都很小，这正是我所担心的。在所谓的"失去的十年"中我在国外度过，就个人感觉而言，现在日本的忧郁状态恰恰反映了尚未从泡沫经济时期成功之梦中完全清醒过来的一代人的心理状态。

问：

大约在10年前，日本与韩国之间曾经围绕针织品问题发生过类似的纠纷，当时韩国采取主动限制出口的措施平息了争端。那么这次与中国之间的纠纷有何不同？另外，今后是否只要出现同样的政治压力就会再次发生这种情况呢？

答：

也许不是对这个问题的一个直接回答。不过，认为结果还是比较理想的看法源于国内和国外两方面的因素。从国内来看，如果正式启动紧急进口数量限制措施，则意味着"农业族"议员蛮不讲理的做法得到纵容，一旦破了这个先例，日中关系将可能朝着不好的方向发展。

从另一方面来看，中国现在对法学院毕业的人材倍加重用。这是因为与契约法、破产法等相关的业务工作越来越重要。中国目前以现代法律为基础的体制转轨进展非常迅速。推动这种转轨进程的人们会逐渐成长为今后的精英阶层。

这次与中国的贸易谈判过程，最终的落脚点当然是法律至上的世界。在达到这一境界的过程中关于应该采取什么策略的思考是十分必要的。在目前中国的实际状况和日本的多元主义背景下，应当如何打破国内农业的保护壁垒从而实现真正意义上的产业政策呢？如果从这个角度去思考，对于12月的谈判结果，在一定意义上说应当给予积极的评价。

问：

您刚才说过制度上的转变需要时间。许多人特别是外国人认为问题主要在于变化的速度。请问日本一旦实现了制度上的转变，还能再次在迅速变化的全球市场上取得竞争优势吗？还有一个关于共同认识的问题。譬如关于税制改革，在一般老百姓之中是否已经形成了普遍共识呢？

答：

从外部来观察日本发生的微妙变化也许很困难。因为某些方面的障碍导致改革进程缓慢的问题确实存在，但是如果仅仅盯住呆坏账处理工作这一焦点，就认为改革进展缓慢则未免有些短视。我考虑的是更长期的改革。当然，有时也确实因改革进展缓慢而感到着急。不过，关于速度问题，大多数情况下与政治形势有关，这个因素是无法预测的。

下面再说一说共同认识的问题。关于税制改革的详细情况是否能得到国民的普遍理解是一个次要的问题，关键在于改革的过程是否得到了普遍理解。长期以来，税制改革是在自民党税调会和财务省主税局的小圈子里进行的，不容外人干预。但是现在，有关税制改革重要性的问题在经济财政咨询会议上进行公开讨论，政治家也可以通过更开放的形式阐述意见。

当重要的决策过程从不透明的政治领域转移到更开放的政治领域，而且普通老百姓认为这本来就是理所当然的时候，制度上的转变就开始了。我想说的就是这种转变的前兆现在已经开始显现。

问：

提起自由化，好象就是要废除什么现有的东西。为了更积极地改善管理体制，加快向新制度过渡的进程，现在应该着手进行的战略高度的举措有哪些？请问对政府行政工作有何建议？

答：

如果在某个战略高度的层面发生了重要变化，会牵一发而动全身、导致其它变化的出现。为此，对战略性变化进行思考意义十分重要。报纸等媒体报道说特殊法人的改革被搁置了，但是，只要某个决定性的重要变化发生，就会成为时代发展的趋势而逐步形成某种氛围。在此不妨冒昧地说一句，经济产业省应当如何处理石油公团问题，难道不应该拿出一个更积极的改革方案来作为示范吗？

小泉政权还会维持数年，我希望能按照目前的速度和方式进行改革。但是改革的成果如果不能以一种能够看得到的形式显现出来也不行。也许大学改革可以成为各项改革中的一个亮点。

问：

作为政策建议之一，是否可以认为应该进一步促进政府部门之间的竞争？

答：

正是如此。大学改革就是经济产业省积极参与的一个范例。经济产业省提出的改革建议中也有我个人难以赞同的部分，但正是由于经济产业省的政策建议激发了文部科学省的改革意识，应该说这也是事实。

日本语原文