毕业生的作用

　　日本在一九九三年前后进入了制度变化的阶段，政治、行政改革的滞后相当明显。我们需要转变制度的框架，包括：将国家财政预算的决策体制从事先审查变为事后评价、简化税务制度、内阁政府对税务制度的灵活运用、在提供公共产品方面推行地方分权等等。

　　未来的历史学家也许会将一九九三年作为一个转折点，认为日本从那时起发生了制度的变化。就在那一年，人们普遍认识到了日本泡沫经济的破裂，自民党一党执政的局面宣告结束。从那时开始，曾被人们认为理所当然的社会上的各种“约定俗成”的事物产生了动摇。

　　然而，我们很难实际感受到整体制度的变化，这是为什么呢？也许原因就在于：政治与经济、政治与国民、乃至官僚与官僚、官僚与政治等各种关系构成的所谓“国家的形态（国家）”仍然一如既往。为了促进民间部门努力开展各种技术创新，形成和发展具有活力的日本经济模式，配套的政治、行政改革是必不可少的。

　　在制度上构成国家基础的是国家财政。政府向社会公众提供广义的公共产品和服务，在承担这一义务的同时，为了筹集其活动所需的资金，政府也拥有向国民征税的权力。然而，政府具有这种权力也意味着它具有单方面侵害国民的（一部分）私有财产权的潜在力量。从这一基本结构出发，产生了各种“国家形态”。它们或者是约束政府滥用权力的制度结构，或者是允许政府这样做的制度结构。当今的日本，正是这样的“形态”面临着考验。

　　虽然经济发展停滞不前，但有人指出，日本家庭仍然拥有高达一千四百万亿日元的金融资产。不过，其中的一半因为将用来支付政府的财政赤字这一“账单”而缩水。而且，由于其中大部分的开支将影响到未来几代人，因此，日本存在的严重问题是：社会分配的年代不均。不顾未来的发展而一味地通过增加财政支出来刺激经济的做法是一种旧时代的“利己主义”。与此相对，仅仅提倡精简行政、限制国债发行量也不是根本的解决办法。建立一个国民（纳税人）能够监督政府活动的效率和公正性的体制才是问题的关键。

　　让我们先来看看财政支出的决策体制。目前，财政省会计局在这方面发挥着中心作用，它负责事先对预算进行集中审查并严格执行年度内预算。然而当今世界日趋复杂、瞬息万变，这样的体制存在许多勉为其难的地方。我并不是对会计官员的个人素质和道德水平表示怀疑，但即使是一个主观上清心寡欲、中立公正又能干的会计官员，让他对政府各部门精心拟定的预算要求的合理性事先凭空作出判断是很困难的。于是，围绕已成为惯例的预算项目，这些官员每年必须和提出预算要求的有关部门讨论预算额的增减。结果，提出要求的部门不是把节约预算而是把为本部门多争取到预算作为具体负责人升迁的标准。为了增加一个预算项目必须经过长达几年的“慎重”交涉和准备费用的支出才能实现。现在的体制本身隐含着财政支出的膨胀和僵化等弊端。

　　首先，我们需要转变制度框架，将事先审查改为事后评价。具体来说是这样的：经济财政咨询会议根据内阁施政的轻重缓急，确定有效分配财政支出的基本方针。财务省遵循这一方针拟定对政府各部门的国家预算的分配方案，提请国会审议、通过。在国会决定的基础上，政府各部门制定更为详细的预算计划，对实际的开支可以进行跨年度的细微调整。然后，财务省在专家的协助下对政府各部门财政支出的效果进行严格的事后评价，并向国会报告。这种事后评价、反馈的体制能够抑制政府各部门浪费国家预算。政治家可以通过展开更为基础的政策性讨论来参与预算的制订过程，摆脱以往那种“局部利益的中介者”的形象。

　　其次，是税务制度的改革。在税务制度的中立性和专业性的名义下，日本形成了一个错综复杂的税务体系。在改革税务制度的问题上，自民党税制调查会那种排他的、专制的做法受到的批评也与日俱增。在僵化的税务制度下，刺激经济的政策专门在预算的支出上作文章，然而，很明显，增加公共开支对创造就业的乘数效果却很有限。与其采用这种方法，不如灵活运用税务制度，通过减轻中立的法人税（营业税）负担来鼓励投资和增加就业。这种制度框架的转变要求政府内阁发挥主导作用。政治家对税务制度的见解应该在内阁和国会以及公开讨论的场合经过透明的程序公诸于众。

　　而且，在税务制度的改革中，需要按照一定的规则扩大征税对象的范围。它的目的不仅在于增加财政收入这一短期目标。对不纳税的国民而言，国家（政治家）只是他们可以单方面获得经济利益的“撒娇”的对象。中小企业浪费开支，有意造成亏损从而逃避纳税的“道德风险”现象也在蔓延。为了创造新的、更加规范的国家形态，需要将所得税的征税对象扩展到低收入阶层。由于企业在开展经营活动时受到合同的保护并享受政府所提供的公共产品的服务，不妨对它们一律征收外形标准税。采取这种做法，可以提高国民站在纳税人的立场上监督政府浪费行为的积极性。

　　第三，财政运行方面的地方分权。在提供道路、教育、护理·保育等公共产品方面，中央政府的统一管理已经无法满足国民日趋多样化的要求。通过中央集权式的管理实现标准化、平均化的时代已经过去。例如，为了避免无谓的道路建设投资，仅仅将道路的所有权交给民营企业，把建设投资严格控制在道路通行费收入范围之内并不是唯一的政策手段。因为那样做可能引起道路通行费的上涨，进而可能导致产业的国际竞争力的下降。作为公共产品的道路可以通过征税来获得资金。但同时需要确立一种体制，能使投资的决策满足经济发展的需要，同时防止各地方争夺国家道路的建设预算，诸如同时建设农业用道路和一般道路那样浪费投资的做法。为此，国家应该把征税权连同决策权一起转移给地方政府，让地方政府直接向道路的受益者负责解释说明。

　　总务省对地方债券的担保、国家对公共投资的补贴制度造成了地方政府乱花国家财政资金的道德风险。对这一点，最近在政治经济学领域引起人们关注的财政联邦主义的观点很具有参考价值。根据这一观点，为了提高公共产品的效率和增强地方政府遵守财政纪律的积极性，中央政府有必要在制度上作出保证：不会援助处于财政危机的地方政府。欧盟统一的意义可以从这一观点来分析。由于欧洲中央银行垄断了货币发行权，各国政府就无法通过增发货币来消除财政赤字，在客观上它们受到了制度性预算的约束。

　　为了实现上述改革目标，对内阁、政府行政部门、地方政府之间的分工进行大胆的调整是必不可少的。而且也需要政治家与行政部门的关系、国民的纳税人意识、投票人意识等发生相应的转变，这决不是一条平坦的道路。同时，很难想象它会在日本政府内部自然发生。是否选择本文所描述的发展模式归根结蒂取决于纳税人、同时也是投票人的选择。也许早晚会有更多的人明确地意识到这一点。最近在几个地方选举和议员补选中出现的倾向，向我们预示了这种潜在的可能性。这就是本人在开始部分指出一九九三年具有划时代意义的原因所在。