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RIETI政策研讨会

21世纪的政策决策——需要职业政策人员做些什么

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概要

  • 日期:2003年6月6日~6月7日
  • 会场:RIETI会议室
  • 主办:RIETI,经济产业省

实施报告




RIETI顾问研究员西山圭太

  6月6日、7日两天,经济产业研究所举办了主题为“21世纪的政策决策——需要职业政策人员做些什么”的学术研讨会。许多国内外一流的研究人员和学者出席了会议,吸引了众多对政策决策感兴趣的人士前来旁听本次研讨会。本次研讨会是经济产业研究所和经济产业省共同主持的“职业政策研究项目”的首次大型活动,今后相关活动还将继续进行下去。

■本研究项目始动的契机

  本研究项目是以我在经济产业省担任人事工作的实际经验为契机而开始运作的。过去通产省存在一种“通产官员形象”(模式),这种模式作为通产官员应该具备的资质和经验在不知不觉中被继承下来。这是作家城山三郎的小说《官僚们的夏天》一书中所描写的时代。这种形象在促进官员钻研业务,维护道德,提高组织的业绩等方面一直发挥支撑作用。但是随着环境的变化,过去的模式已经不能适用,也已经不能再作为组织的基础。那么,怎样才能构筑一种新型的模式呢?我在处理年轻职员的人事问题时产生了运作这一研究项目的想法。说得更通俗一些,就是在重新审视“政与官”的关系时,如何重新看待“官”的作用。我认为这一课题的设定有些狭窄(课题设定的方法过于陈旧)。

  当然,说起构筑新型“通产官员形象”不过是经济产业省特有的事物,保守地说,并不明确。从直觉上来讲,我认为与其讨论所谓“通产官员形象”、“日本官员形象”,不如从讨论世界各国通用的,而且不仅限于中央政府的官员,还要包括参与政策决策的组成人员等各个方面的“职业政策人员”形象入手效果更快更好。

  同时,我个人认为在构筑“职业政策人员形象”的过程中单纯依靠现存的理论是远远不够的。现代的政策决策要求(1)高速、(2)照顾到全球的关联、(3)超越内部界线的专业性调配、(4)既不是“市场体制”也不是“混合体制”,而是在有多层次主体参与的环境下进行最终决策。为了适应这些政策决策要求,各国已经在实际工作中开始研究新的对策。我认为将政策决策中的实际情况和各种新的对策结合起来,以此为基础进行理论化研究应该是有效的。而作为尝试这种实践与理论相结合的实验场所,经济产业研究所是再理想不过的了。

■研究项目的具体内容

  下面我想说明一下本研究项目的具体内容。本研究项目的中心课题是以各国实施的具体政策决策为素材,就政策决策过程中各国面临的课题和解决这些问题的方法展开比较讨论,提炼精华,将可以通用的部分共有化。这里的“围绕政策决策的课题”与所谓政策具体内容上的政策课题(如FTA的是与非)不同,是指某项政策在实施过程中的相应手法,例如,有关资源再生体系的课题,我们要讨论这种体系是以什么样的信息为基础设计的,是通过怎样的过程使相关人员达成一致的意见,体系整体的运作效率是否得到提高等等。诚然,我们并不否认政策内容与决策过程相互融合,“内容”与“文体”一致是当今时代的特色,在此我们只是要强调“过程”。我们希望能够通过提炼、融合,为建立包括中央与地方、政与官、政府内部与外部、国家与国际社会等新的政策决策过程提供基础方法,描绘一幅具有实效性的政策决策蓝图,并在此基础之上讨论新型“官员形象”(更准确地说是包含政府外部的“职业政策人员”形象)、公务员的能力评估、教育进修的形式等等。

■研讨会的成果

  由于本次研讨会是该研究项目的首次大型活动,虽然没有就研究的具体方法和实践内容展开深入的讨论并达成共识,但是为今后该项目的进展开了一个好头(由于篇幅关系,只作部分介绍。)

  第一部,就各国的“行政改革(公务员制度改革)”的方向展开了讨论。英国内阁府的Mulgan先生指出在复杂化的政策决策过程中进行战略性决策,需要仔细分析现状,切实预测未来,为了达成决策上的共识,需要相关人员进行充分的沟通。Mulgan先生从避免鼠目寸光的政策立案这一观点出发提出自己的论点。我个人认为,(1)在英国,政策决策过程中需要的“技术套路”已经发生了变化,(2)正如典型的两大政党制假设的那样,以政党提出的“价值体系”为起点,从具体政策立案到执行这种只传达单方面意见的做法已经“相对化”。这些才应该是问题的着眼点,称之为“后现代”也没有什么不妥。

  第二部,Hood、Lodge和城山三位教授各自率领的研究队伍,发表了以英国贸易产业省、德国经济省和日本经济产业省实际的政策决策为基础的研究成果。针对政策决策过程中需要什么样的技巧、各省的人事政策是否就以上的技巧加以综合考虑等问题,发表了各自的观点。其中,Hood教授指出,作为国家的主要潮流,(1)行政服务已经不只是适当的管理,人们已经开始注意在政策决策方面行政官员的能力评估;(2)资格这个词有多种含义,尤其是在评估干部行政官员的能力时,不是指特定领域的特定工作的处理能力,而是着眼于更为一般性的行为特征。

  这三位教授的研究成果提出了以政策决策为中心的本研究项目的问题所在。具体来说包含以下几个方面,(1)所列举的均为“成功”的实际案例,而是不是掩盖了许多“失败”呢?(2)以作为个人能力的“资格”为基础进行分析难以避免出现蕴含“个人攻击”的成分,从而难以期待获得客观分析。(3)不是作为个人而是作为集团整体的能力评估是否非常重要。这些问题都是在本研究项目推进的过程中不得不加以考虑的重大问题。目前我对上述问题持以下看法。

  (1)直接列举“失败”的案例也许有一些困难,但是各国可以提出实际面临的“课题”,通过展示该课题的“答案”向其他国家提供“优良经验”。本研究项目的原点之一就是咨询公司等进行的知识管理,亦即公司的顾问将“顾问事例”不断积累起来,这些实际案例就会成为该公司顾问水准提高的基础,同时提供大量“优秀”案例的顾问自然会受到好评。这就是说,并不一定要列举“失败”的案例弄个“黑白”分明。这也可以说是一种“好货冲击次货的研究方法”。当然,从失败的案例中可以汲取许多教训,我也认为进行失败案例的研究十分必要。否则,就会成为朋友之间的互相恭维而不会有许多收获。

  (2)本研究项目之所以强调政策决策的“手法”,是因为不想将问题只归结到个人能力评估。当然,开发实践优良方法的个人和团体应当获得较高的评价,不能够完全与人事政策脱离开来。但是,本研究项目并不把“通过给予开发实践优良方法的个人较高评价而促使其努力工作”这种单纯的“能力主意”作为目标,而是重视“在组织内部模式不清的情况下,如果奖励开发实践新型模式,由下而上的组织形式就会得到改良,开发新型模式的人员获得褒奖”这样一种组织上的结构改革。

  第三部,讨论了公共政策研究生院的课程设置。Kelman教授从科学性行政的观点出发列举了肯尼迪学院在课程设置上的事例。该学院在课程设置上,起初注重“微观经济学”“统计学”以及以此为基础的“政策分析”,后来逐渐引入领导艺术论、经营学以及作为政策选择基础理论的“伦理学”等等,今后,如何引入有关“调配、合同”的相关科目以及作为普通知识如何引入“心理学”“历史”等课程是该学院面临的课题。另外,他还介绍了肯尼迪学院的一项尝试。就某一政策课题分成几个小组进行讨论,然后由各组的干部总结本组的意见。我国的公共政策研究生院的课程设置也存在着相同的课题。参会者指出,在政策决策过程不断变化之中,首先行政方面要明确要求决策人员掌握哪些“技巧”。大家希望本研究项目能为解决上述问题提供一些帮助,因此,从这个意义上来讲,在明确“方法”和“技巧”的同时,还需要继续讨论改进教育进修的方式方法。

■今后的课题和抱负

  本次研讨会得到众多参会者的鼓励,同时英国内阁提出愿意担任下一次会议的主办者,使我们有决心将这个研究项目继续搞下去。但是,本次研讨会由于我本人的准备不足,使得讨论焦点不太突出。下次会议需要更进一步突出讨论的重点。将具体的问题总结为以下三点,明年在东京或者伦敦进行充分的讨论。

  第一,将问题的焦点集中在政策决策过程的差异之上。日本的政策决策过程以及在此过程中行政官员的作用成为本次研讨会的主要论点。有关这一论点,我认为有必要利用特定政策领域的政策决策事例进行详细的比较讨论。然而,从我个人最近参与的产业再生机构的设立和经济财政咨文会议的经验来看,我认为我国的政策决策过程正处于转轨期。处于转轨期并不是说新型的决策过程已经逐渐形成,现实是处于对不再起作用的决策过程进行个别应对。因此,变化也只不过是部分的。对于我国旧有的政策决策过程逐一确认已经没有任何意义,重要的是应该列举最近出现的事例与其他国家的事例进行比较探讨。另外,如上所述,其他国家的政策决策过程也在不断发生变化,有许多地方也在向我国接近这一点也不容忽视。

  第二,将问题的焦点集中在实际的政策决策手法上。在制定政策时,“多种计划有效的制定方法”、“与其他国家的政策、制度状况展开有效的标杆管理的手法”、“通过与利害相关者进行沟通达成协议的手法”等等,在归纳具体课题的基础上,讨论各国面临的问题和实际实施中出现的问题,这样做会更有效率。如果将有关这些方法的教育进修设置也加以引进的话,就有必要就此进行讨论。

  最后是有关具体的公务员能力评估和人事政策运用的实际。Hood教授的研究项目中尚未明确指出这一点。在明确了上述第二个论点之后,就有必要对人事政策的运用进行比较探讨。当然,有关公务员能力评估问题,不仅限于这里所说的“政策决策”中的能力评估。但是从整体上将人事政策和能力评估引进来就超出了本研究项目的研究范围。因此,我认为应该将重点集中在“政策决策”方面的能力评估。(本研究项目取名为“超越NPM”是为了突出与提供高效行政服务的不同,其中并不意味着我国已经引进了NPM,不需要再做努力。但是所有的目标在某种意义上来讲都是移动的,如果不经常重新审视自己的目标就会使所作的努力成为泡影)。

  本研究项目刚刚起步。我们有信心将本研究项目继续搞下去,这种勇气来自包括没有参加本次研讨会的方方面面的人士给予的大力支持。为了回报各界人士对我们研究项目的关心,我们将继续深入开展研究活动。热切期待有关人士对我们的研究项目提出宝贵意见。

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