中国进一步加强对民营企业的监管
——以蚂蚁集团和滴滴出行为例

　　从2020年11月起，中国政府实施加强对企业监管的一连串举措，引发了股市的震荡。

• 2020年11月5日，中国最大的金融科技企业蚂蚁集团原定新股上市（IPO），却在上市前夕突然被监管当局叫停。
• 2021年4月10日，全球最大电商阿里巴巴集团因违反反垄断法被罚款约182.28亿元。
• 2021年7月2日，国家网信办就宣布由于国家安全问题，要对刚在纽约证券交易所上市的最大网约车—滴滴出行进行审查。
• 2021年7月6日，中共中央办公厅和国务院办公厅宣布要在依法从严打击证券违法活动的同时，从国家安全角度加强越境证券监管的方针（注1）。
• 2021年7月24日，中共中央办公厅和国务院办公厅宣布面向中小学生的学科类培训机构必须为非营利机构，而且一律不得上市融资,严禁资本化运作（注2）。
• 2021年8月3日，隶属新华社的《经济参考报》批评网络游戏是“精神鸦片”。随后，8月30日，国家新闻出版署宣布，除周五、周六、周日和法定节假日晚上8点至9点的一小时外，所有在线游戏企业不得向未成年人提供服务（注3）。

　　市场因此担忧严格监管对企业的业绩产生影响，包括提供培训和教育服务的新东方教育科技、中国最大网游企业腾讯在内的相关企业股价暴跌，海外投资者对中国股票的投资意愿也有所降低。目前，软银集团已表示将暂时不进行新的对华投资。

　　政府的这一连串严格监管措施针对的都是民营企业。本文将着重探讨对蚂蚁集团推迟上市以及有关滴滴出行安全审查的背景和影响（注4）。

　　中国政府加强对民营企业监管的背景因素包括，①发展战略从“让一部分人先富起来”转向“共同富裕”，②出现以“国进民退”为代表的市场化改革倒退现象，以及③“安全”受到进一步重视。

1．发展战略从“让一部分人先富起来”转为“共同富裕”

　　为消除计划经济时代平均主义的弊端，邓小平高举“让一部分人先富起来”的旗帜进行改革开放，并将效率置于平等之上。40多年过去了，从整体来看中国人的生活水平普遍得到了改善，但收入分配却变得越来越不平等。这已经成为影响社会稳定、继而可能威胁到可持续发展的因素。

　　为缩小贫富差距，实现稳定的可持续增长，2012年11月中共十八大之后开始执政的习近平政府将“共同富裕”放在经济发展目标的首位。目前，中国已使原来约1亿贫困人口全部脱贫，并提前10年实现了《联合国2030年可持续发展议程》的减贫目标（注5）。

　　然而，尽管中国取得了以上这些成就，中国的地区差距、城乡差距以及不同收入群体之间的差距依旧非常巨大。究其原因，究竟是市场化改革过度，还是市场化改革不足，众说纷纭。但很明显，习近平政府的立场是前者，因此政府决定重新思考现有的市场化路线，并加强政府管控。

　　特别是近年来，以“市场化”名义进行的教育、医疗和住房改革，不断加重了人民群众的负担。过去，帝国主义、封建主义和官僚资本主义被称为“三座大山”，中国开展共产主义革命的目标就是推翻这“三座大山”。而现在，教育、医疗和住房被称为“新三座大山”。对此，政府认为需要通过监管和其他措施加强市场干预来解决问题，由此改善人民生活，减轻育儿负担，提高出生率。在2020年12月16日召开的中央经济工作会议上，政府将“加强反垄断，防止资本无序扩张”作为2021年的八项重点任务之一。

　　此外，为实现“共同富裕”，2021年8月17日召开的中共中央财经委员会第十次会议提出了“加强对高收入的调控，依法保障收入，合理调节过高收入，鼓励高收入群体和企业增加对社会的回报”的政策。除了市场主导的“初次分配”和政府主导的“二次分配”之外，该政策还强调了在道德力量推动下的“三次分配”（慈善等社会公益事业）。为响应政府号召，包括腾讯和阿里巴巴在内的大型民营企业已经宣布，他们将为公益事业贡献巨额资金。

2．“国进民退”—市场化改革倒退

　　长期以来，民营企业由于受“所有制”问题影响而遭受不平等待遇，在市场竞争中处于不利地位。具体而言，一些部门被国有企业垄断，民营企业准入门槛非常高；国有企业可以从政府获得财政和金融支持来弥补赤字，民营企业却不可以；国有企业能以较低成本获得土地和资本等生产要素，民营企业却要承担更高的成本；目前的法律制度对民营企业产权的保护逊于对国有企业产权的保护，民营企业和国有企业的待遇在立法和执法层面也是不平等的。

　　另一方面，在推动改革开放的过程中，根据邓小平当年提出的“摸着石头过河”的方针，中国政府采取了试错先于监管的策略。尤其对数字经济等新领域的监管相对宽松，这使勇于挑战的民营企业抓住巨大商机，并迅速成长。在2021年版的《财富》全球500强榜单中，有132家中国企业（不包括香港和台湾企业）进榜，其中97家为国有企业，35家为民营企业（图表1）。

（注）仅指中国大陆企业，不包括香港和台湾企业。

（资料来源）笔者根据“Fortune Global 500”（各年版）, Fortune制作。

　　然而近年，中国市场化改革停滞不前，民营企业表现显著不佳。出现了不少国有企业或国有资本投资、运营公司入股陷入财务危机的民营企业的案例，“国进民退”趋势越发明显。

　　政府试图通过加强监管和投资来强化对民营企业的控制，要求民营企业不仅在经济方面，还要在社会和国家安全方面做出更大的贡献。

3．“安全”受到进一步重视

　　由于受新冠疫情的影响，中国2020年实际GDP增长率降至2.3%，这是1970年代末改革开放以来的最低值。为此，中国政府开始重视各类风险，并将“安全”视作发展的先决条件。

　　在2021年3月发表的“十四五”规划中，“安全”作为优先任务，共被提及177次。可以毫不夸张地说，除“创新”、“协调”、“绿色”、“开放”和“共享”这五个早前提出的传统发展理念以外，“安全”事实上已经成为制定这次五年规划时的第六个发展理念。

　　这里所说的“安全”不仅包括国防，还涵盖了经济金融、外交、粮食（数量和质量）、能源资源、网络空间、公共卫生、医药、自然灾害以及核能使用等更为广泛的内容。

　　随着中美摩擦加剧，中国政府认为，要加强经济安全，就必须加强对在金融和数字经济领域已经拥有巨大力量的民营企业的控制。

　　近年来，中国金融科技的发展促进了金融服务渠道的扩大和资金配置率的提高，但同时也给金融监管带来了不少新的挑战。(“金融科技企业的功与过”请参考专栏1)。为维护金融系统的稳定，政府加强了针对蚂蚁集团等金融科技企业的监管。

1．金融科技企业领头羊--蚂蚁集团

　　蚂蚁集团的前身是阿里巴巴2004年推出的支付宝，为网上购物提供在线支付服务。2014年蚂蚁金服正式成立，并于2020年6月更名为现在的蚂蚁集团。支付宝已经成为全球最大的金融平台，连接中国10亿以上用户、8000多万商户和2000多家金融机构。

　　蚂蚁集团凭借其快速的发展势头，2020年8月25日提出在上海证券交易所的“创科板”和香港证券交易所上市（IPO）的申请。经过批准，蚂蚁集团原定于2020年11月5日上市，预计筹资金额将高达370亿美元，成为有史以来规模最大的IPO。

　　根据蚂蚁集团向两家证交所递交的招股说明书来看，蚂蚁集团的主营业务是①数字支付和商业服务（主要产品是支付宝）、②数字金融平台以及③创新和其他。2020年上半年，这三大业务分别占其总销售额的35.9%、63.4%和0.8%。其中数字金融平台包括三类业务：小额贷款（主要产品是“花呗”和“借呗”）、资产管理（主要产品是名为“余额宝”的MMF）以及保险，分别占总销售额的39.4%、15.6%和8.4%。作为数字金融平台的一个组成部分，仅小额贷款一项就已经超过了其主业数字支付和商业服务的销售额。

　　截至2020年6月30日，有近5亿用户在1年内通过小贷平台利用贷款消费；经由蚂蚁集团实现的消费贷款余额为17320亿元。同时，蚂蚁集团还为包括阿里巴巴旗下的淘宝、天猫等电商平台上的商户、使用支付宝的线下商户等小微企业提供贷款服务。这也是小额贷款业务的一个组成部分，贷款余额为4217亿元。

　　起初，蚂蚁集团用自有资金为其小额贷款融资，但随着贷款规模的扩大，蚂蚁集团开始发行大量以小额贷款为基础资产的资产担保证券（ABS），并将其出售给投资人。为遏制这种情况的继续，金融监管部门于2017年12月1日加强了对小贷企业发行ABS的监管。受此影响，蚂蚁集团大幅减少了ABS的发行量，但继续以“联合贷款”的方式增加贷款，其中大部分资金由与其合作的金融机构提供。联合贷款中，蚂蚁金服集团的收入主要来自其合作金融机构支付的技术服务费：截至2020年6月，蚂蚁集团促成的小额贷款中，98%的资金是由其合作金融机构提供或发行ABS筹集的，蚂蚁集团本身只需承担余下2%的风险。

2．蚂蚁集团IPO暂缓

　　由于蚂蚁集团促成的贷款规模远远超过其自有资金，中国金融监管部门开始警惕蚂蚁集团的高杠杆率，认为可能成为造成金融系统不稳定原因，因此加强了监管。蚂蚁集团被迫在最后一刻暂缓了原定2020年11月5日在香港证券交易所和上海证券交易所科创板同时上市的计划，并不得不进行业务重组。

　　蚂蚁集团暂缓上市的起因可以追溯到其创始人马云于2020年10月24日在上海外滩金融峰会上的讲话。马云在讲话中批评金融监管框架《巴塞尔协议》只强调风险管理，却阻碍了金融创新，并认为应该改变像银行那样接受抵押品和贷款的典当行思维，建立一个利用信息技术的金融体系。

　　马云的讲话引起了极大的反响。2020年11月2日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和国家外汇管理局对马云和蚂蚁集团的高管进行了监督约谈。同一天晚些时候，中国银保监会和中国人民银行联合发布了《互联网小额贷款管理暂行办法》（意见征求稿）。新规定一旦实施，蚂蚁集团就必须在与合作金融机构的联合贷款项目中提供至少30%的贷款金额，并要大幅增加资本以维持其小额贷款业务。这不仅会增加融资成本，还会降低其盈利能力。

　　受此影响，上海证券交易所宣布，考虑到蚂蚁集团已被有关部门联合进行监管约谈，而其所处的金融科技监管环境也发生了变化，决定暂缓蚂蚁集团在上海证券交易所科创板上市。同一天，蚂蚁集团还宣布将暂缓在香港证交所的上市计划。

　　2020年12月26日，人民银行等金融管理部门第二次联合约谈了蚂蚁集团，指出蚂蚁集团目前经营中存在的主要问题：①公司治理机制不健全；②法律意识淡漠，藐视监管合规要求，存在违规监管套利行为；③利用市场优势地位排斥同业经营者；④损害消费者合法权益，引发消费者投诉等。金融管理部门据此提出了五项重点业务领域的整改要求：①回归支付本源，提升交易透明度，严禁不正当竞争；②依法持牌、合法合规经营个人征信业务，保护个人数据隐私；③依法设立金融控股公司，严格落实监管要求，确保资本充足、关联交易合规；④完善公司治理，按审慎监管要求严格整改违规信贷、保险、理财等金融活动；⑤依法合规开展证券基金业务，强化证券类机构治理，合规开展资产证券化业务。2021年4月12日，金融管理部门第三次联合约谈蚂蚁集团，进一步明确了以上要求的内容（图表2）。

（资料来源）笔者根据2021年4月12日新华社刊发的“中国人民银行副行长潘功胜代表四部门就约谈情况回答了记者提问”制作。

　　除蚂蚁集团以外，2021年4月29日，中国人民银行等金融管理部门还约谈了包括腾讯在内的其他13家从事金融业务的平台企业，也要求他们进行整改。

　　加强监管之后，金融科技企业将与传统金融机构一样受到金融监管机构的严格监管。这会有效遏制过度借贷及其金融风险，但普惠金融的效果将会降低。金融科技企业无法避免收益恶化，并会在开发和推出新产品和服务方面更加小心谨慎。如果既要最大限度地发挥金融科技的优势，又要控制相应的风险，就应在要求金融科技企业进行整改的同时，调整金融监管方式。

　　除金融系统的稳定以外，平台企业拥有的数据及数据处理也被视为安全保障的一个组成部分。滴滴出行在中国的网约车服务市场中占据主导地位，并掌握着大量数据。网络管理部门担心滴滴海外上市带来国家安全风险，于是决定对其进行安全审查。

1．滴滴出行在纽约上市

　　滴滴出行成立于2012年，是一家专注于提供在线汽车调度服务的互联网企业（当时名为小桔科技）。2021年6月30日，滴滴在纽约证券交易所上市，融资规模超出44亿美元。

　　其招股说明书显示，在截至2021年3月的一年内，滴滴在全球拥有4.93亿活跃用户和1500万活跃司机；在中国国内拥有3.77亿活跃用户和1300万活跃司机。截至2021年3月底，滴滴已在包括中国在内的15个国家的4000多个城市发展业务。

　　2020年，滴滴的营业收入高达1417亿元。按业务板块划分，中国国内的出行业务（网约车、出租车、代驾、共享打车等）为1336亿元，全球业务（海外出行和配送业务）为23亿元，其他业务（共享单车、汽车相关服务、物流、自动驾驶、金融服务等)为58亿元。

　　在上市之前，滴滴最大的股东是软银愿景基金（持股21.5%），其次是优步（12.8%）、创始人程维（7%）和腾讯（6.8%）。

2．警惕海外上市造成数据泄露

　　2021年7月2日，中国的互联网监管机构宣布由于存在国家安全问题，对刚在纽约证券交易所上市的滴滴出行进行审查，还令其在审查期间暂停新用户的注册。

　　2021年7月5日，卡车调度服务“运满满”和“货车帮”、求职网站“Boss直聘”，也因国家安全原因受到审查。货车帮和运满满合并后的满榜集以及BOSS直聘也都是6月刚在美国股市上市。

　　当局称这一系列审查是依法行事，目的是为防范数据安全风险，保护国家安全和公共利益（安全审查的法律依据请参考专栏2）。互联网监管机构特别警惕这些企业持有的个人数据和道路数据流出海外。为防止此类情况的发生，监管当局在开展灵活的安全审查以外，还将加强对中国企业海外上市的控制。

　　2021年7月6日，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》。《意见》指出，在依法从严打击证券违法活动以外，还要进一步加强对跨境证券的监管。具体包括，建立健全对在海外上市的中国企业所掌握的跨境数据的流通和保密信息管理的法律法规，建立证券法域外适用制度等内容。

　　另一方面，从保护投资者的角度出发，美国方面也在加强对计划在美国上市的中国企业的审查。例如2021年7月30日，美国证券交易委员会（SEC）主席詹斯勒发表声明，要求计划在美国上市的中国企业在办理注册手续前，必须披露“可变利益实体（VIE）”构架等特定风险信息（VIE相关内容请参考专栏3）（注6）。

　　2021年8月24日，詹斯勒主席在接受彭博社采访时还明确表示，考虑到中国企业的情况，计划适用更加严格的法律，如果外国企业连续3年拒绝遵守美方的会计审查，将被要求退出美国证券交易所。继续拒绝接受审查的企业，最快会在2024年被迫退出纽约证券交易所和纳斯达克市场（注7）。

　　因受国内外金融监管机构加强监管力度的影响，中国企业的美国上市之路越发艰难，而且一些已经在美国上市的中国企业也有可能被迫退市。

　　牵引中国经济发展的平台企业都是民营企业，蚂蚁集团和滴滴出行也不例外。对这些企业加强监管将使民营企业发展受阻，并可能进一步加速“国进民退”。

　　正如一些外国媒体指出的那样，中国政府表面上是为了维护金融体系的稳定和保持市场秩序，但实质是为了保护国有企业，进一步加强对民营企业的控制。其实，这种对垄断的打击显然没有触及到最大的寻租者--国有大银行，它们才是金融科技企业折翼后的最大受益者（注8）。

　　而另一方面，出于对民营企业商业环境恶化的担忧，不少引领民营企业发展的中青年大企业家相继引退。其中包括60后的马云（阿里巴巴），同为80后的黄峥（拼多多）和张一鸣（字节跳动）等。

　　从1981年到2010年的30年间，中国经济实际GDP年增长率达到10.1%，但在2011到2020年的10年里，已降至6.8%。除人口老龄化等因素导致劳动力下降和储蓄率降低（继而导致投资放缓）以外，市场化改革倒退引发的“国进民退”也是生产率增长放缓的原因之一。如果这一趋势得不到扭转，中国经济将失去活力，“共同富裕”之路将越发坎坷。