高齢化する貧困 年金の枠組み内で対応を

小塩 隆士 ファカルティフェロー

生活保護の受給者約210万人のうち、65歳以上の高齢者は約100万人で半分近くを占める。高齢受給者の比率は1980年代までは20%台だったが、それ以降徐々に上昇してきた。今や生活保護は、その半分ほどが高齢者の生活保障のために使われている。

生活保護受給者の人口に占める比率を保護率という。高齢者の保護率は90年代半ばまで順調に低下してきた。「国民皆年金」の下で公的年金の仕組みが整備され、高齢者の所得保障機能を強めてきたためだ。その後、高齢者の保護率は上昇に転じ、95年の1.6%から2015年には2.9%にまで高まっている。長期不況の影響もあるが、公的年金による所得保障では対応しきれない貧困化が高齢者の中で進みつつあるようだ。

日本の単身高齢者の貧困率は、国際的にみても最も高いグループに属している。高齢者の貧困問題が悪化傾向にある現実は看過できない。

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今後についてはどうか。社会保障給付の見通しを巡る議論は年金・医療・介護が中心であり、生活保護の見通しへの関心は高くない。しかし生活保護が社会保障全体に無視できない影響を及ぼす可能性もある。その点をチェックするために簡単な試算をしてみよう。2つのケースを考える。

ケース1では高齢者の保護率が15年の水準(2.9%)で固定されると想定し、高齢人口の増加だけで高齢受給者がどこまで増えるかを試算する。一方、ケース2では高齢化要因だけでなく、過去20年間にわたる保護率の上昇トレントが今後も続くと想定し、高齢受給者数を推計する。

結果を図に示した。ケース1の場合、現在約100万人いる高齢受給者は50年までに1割ほど増えるにとどまる。高齢化は進むが、高齢人口が頭打ちになるからだ。一方、ケース2の場合、受給者数は50年には200万人近くへとほぼ倍増する。高齢人口は頭打ちになるが、保護率が5%前後に上昇していくからだ。

図:65歳以上の生活保護受給者数の推移と将来推計
図:65歳以上の生活保護受給者数の推移と将来推計
(注)ケース1:65歳以上の保護率(生活保護受給者/人口)を2015年の水準で固定
ケース2:保護率を1995〜2015年の上昇トレンドで延伸
(出所)2015年までの生活保護受給者数は厚生労働省「被保護者調査」

ケース1は楽観的すぎる一方、ケース2は悲観的すぎるといえる。しかしどちらかといえば、ケース2に近い展開になる可能性が高い。

この点では稲垣誠一・国際医療福祉大教授による試算が参考になる。公的年金の現行制度を所与とし、国民の家族構成や就業パターンがあまり変化しないと想定した場合、所得が生活保護の基準額を下回る人の比率は、女性が09年の12%程度から60年ごろには約25%、男性も6%程度から14%程度に上昇するという。稲垣教授の試算結果が描くシナリオはケース2に近い。

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日本社会は今後「貧困の高齢化」という深刻な問題を抱える。非正規雇用や短時間就労により年金保険料の拠出実績が乏しく、低年金・無年金に陥る層が増えてくると予想されるからだ。こうした人たちは現在、親の年金など家族の所得に依存して生活しており、貧困問題はまだ顕在化していない。しかし親はいずれ他界する。高齢になった時点で頼るべき家族を持たず、年金給付も不十分な人が少なくないとすれば、貧困問題はマクロ的にも顕在化する。

社会保障の現行制度に貧困の高齢化への備えはあるだろうか。低年金・無年金に陥った人たちの支援は、年金ではなく生活保護で対処するというのが政府内の暗黙の合意のようだ。実際、最低保証年金など貧困の高齢化への対応を意識した年金改革のアイデアは、消費増税の必要性などを理由に排除され続けてきた。

しかしその生活保護は本格的な貧困の高齢化を想定した立て付けにはなっていない。財源調達は全額公費であり、毎年度の予算折衝に委ねられ不安定だ。国民が消費税率の引き上げなど増税に反対すれば、将来世代への負担のさらなる先送り、あるいは給付削減への圧力がかかる。

生活保護は最低限度の生活を保障するとともに「自立を助長」する仕組みだ(生活保護法第1条)。年金や医療など社会保障の中核的な仕組みが別に備わっていることも考えると、生活保護は自立できなくなった人たちを緊急避難的に支援する仕組みという性格を持つ。給付対象者もかなりの少数にとどまることを暗黙裏に想定している。だからこそ財政基盤の脆弱性にも目をつむることができた。それが困難になりつつある。

また自立するのがそもそも難しく、長期にわたり支援が必要な高齢者を支える仕組みとして、生活保護を位置づけることにも無理があろう。さらに生活保護にどうしても伴うモラルハザード(倫理の欠如)の問題も、受給者が増加し給付規模も大きくなれば社会的に無視できなくなる。

貧困の高齢化への対応は、生活保護ではなく公的年金を中心にして検討すべきだと考える。高齢時の所得保障も、制度に参加するすべての構成員が支え合う社会保険の仕組みで強化する方が国民の理解を得やすいだろう。生活保護は高齢者にとっても現役と同様、あくまでも緊急避難的な仕組みと位置づけるべきだ。

ここでポイントとなるのは04年年金改正で導入されたマクロ経済スライドだ。この仕組みは、現役層の保険料負担に合わせて給付を調整するという点で、年金財政の持続可能性を大きく高めた。しかしそれは年金削減というコストを支払って初めて実現可能になることにも注意が必要だ。

マクロ経済スライドが稼働すると、基礎年金だけしか受給できない、あるいは2階の報酬比例部分が薄い高齢者の場合、支給開始年齢時点で裁定された年金額がその後大きく削減される。皮肉なことに所得面で不安を抱える高齢者ほど、公的年金による所得保障は手薄になりかねない。そしてそのツケを払わされる可能性の高い生活保護の仕組みはもともと頑健でなく、むしろ脆弱になっていく。

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ではどうすればよいのか。人々が高齢時に貧困に陥るリスクをできるだけ軽減し、公的年金の所得保障機能を強化することを目指すべきだ。

第1に短時間の非正規労働者にも被用者保険の適用範囲を拡大し、公的年金というセーフティーネット(安全網)から外れるリスクをできるだけ抑える必要がある。「支援する・される」という形で国民を二分するのではなく、国民をできるだけ広く取り込んで、所得に応じて助け合うという社会保険の仕組みの方が支持されやすいだろう。

第2に支給開始年齢の引き上げも威力を発揮する。確かにマクロ経済スライドの下では、この改革は年金財政に対して中立的だ。しかしそれにより少しでも年金給付水準の底上げが可能になるのなら、貧困の高齢化対策として大きな効果を発揮する。所得保障の対象となる年齢層を若干引き上げ、その代わりに低年金層を中心に給付水準を高めるという選択肢もあってよい。

最後に全面的な制度改革は必ずしも必要でないことを指摘したい。15年時点の給付規模は、公的年金が約55兆円に対し、生活保護は4兆円を下回る。高齢者向けはその半分ほどだろう。しかも生活保護の受給者数そのものがまだ限定的だ。であれば現行の公的年金の部分的な見直しで問題はかなり解決できるはずだ。

生活保護は最低限度の生活保障のために政府が抜く伝家の宝刀、すなわち「最後のよりどころ」だ。いざという時にその威力を発揮するには、余計な負担をかけない方がよい。貧困の高齢化が顕在化して手をつけられなくなる前に制度改革を急ぐ必要がある。

2018年3月26日 日本経済新聞「経済教室」に掲載

2018年4月6日掲載

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