外交再点検

第3回 ブルネイからの衝撃:東南アジア政策を巡って

北野 充
コンサルティングフェロー

11月5日、ブルネイにおいて「ASEAN+3」の首脳会議が開催された。今や10カ国に広がったASEAN諸国の首脳が、日本、中国、韓国の「+3」の首脳と顔を合わせる機会である。13カ国の首脳が顔を揃えたバンダルスリベガワンにおいては、「ASEAN+3」、「ASEAN+1」、二国間などさまざまな首脳外交が展開されたが、その一連の会合の中から、予想もしていなかったニュースが伝わってきた。

中国が、ASEAN諸国との間で、今後10年以内の締結を目指して自由貿易協定のための協議を開始するというのである。

この「ASEAN+3」の首脳会議においては、時節柄、テロ対策が注目され、日本の新聞においても、「日本がテロ問題についての声明の発出に向けて働きかけたが、出席各国からの理解を得ることができず、見送られた」との点に着目して報道する向きが多かったが、今後のアジアの姿を考えると、中国とASEAN諸国との間で自由貿易協定の協議の開始について合意したことの持つ意義は、これとは比べものにならないくらい重要なものである。

自由貿易協定の締結は国と国との基本的な関係の在り方に関わる戦略的な意味を持ちうること、日本も中国も従来は地域主義に距離をおくアプローチをとってきたが、両国とも近時方針を転換し地域主義のプラス面を評価する姿勢に転じていること、中国とASEAN諸国との自由貿易協定の構想については昨年11月に中国側からASEANに持ちかけたが、ASEAN側は日韓を含む「東アジア自由貿易圏」を逆提案するとの慎重な姿勢であったこと、日本の対東南アジア外交はアメリカと中国というこの地域に大きな影響力を持つ国との関係を踏まえながら検討されてきたこと、日本にとって東南アジア諸国が安全保障・国際政治の面でも、経済の面でも極めて大事な地域であることを考え併せれば、このニュースの持つ意味の大きさが見て取れるであろう。

これによって、日本の東南アジア政策は従来のものでよいのかとの問題が、なお一層鋭く問い直されることになった。

「1977年の『福田スピーチ』以来、日本のASEAN重視政策は不変であり、総理が代わっても、日本のASEAN重視の姿勢は変わらない」

今回のブルネイでの日・ASEAN首脳会議において、小泉総理は、ASEAN首脳にこう語ったが、日本の対東南アジア外交というと、今でも、1977年の福田総理の東南アジア歴訪の際、最後の訪問地であるマニラで行った政策スピーチに言及されることが多い。今、日本が東南アジア諸国にどう向き合ったらよいのかを考えるために、まず、このスピーチまで遡ってみたい。それにより、今の時点で見て、25年前に福田ドクトリンが前提としたことのうち、何が変わり、何が変わっていないかが明確となってくるはずである。

福田ドクトリンのメッセージは、次の3点に要約される。

  • 日本は、軍事大国にならないとの決意のもと、東南アジア、ひいては世界の平和と反映に貢献していく。
  • 日本は、東南アジア地域との間で、政治・経済のみならず、社会、文化など広範な分野において、心と心の触れあう相互信頼関係の構築を目指す。
  • 日本は、対等な協力者として、連帯と強靱性の強化に向けたASEANの自主努力に他の域外国とともに協力する。

一見すると、きわめて平凡な言葉が並んでいるようにも思える。しかし、このスピーチは、ASEAN側からも高く評価され、長年にわたり日本の対東南アジア外交の柱となってきた。この「福田スピーチ」の意義を考える際、その時代背景として、当時の国際環境と日・ASEAN関係の経緯とを念頭に置いておく必要がある。

国際環境については、南ヴィエトナム、カンボジア、ラオスで、非共産主義政権が雪崩を打ったように崩壊したのがその2年前の1975年である。これを受けて、ASEAN諸国も、インドシナと同様の運命を辿り、共産化するのではないかとの危惧が持たれていた。ASEAN諸国は、多かれ少なかれ、国内に反体制、反政府勢力を抱えており、インドシナでの共産主義の勝利は、これらの勢力を力づけ、現在の体制を脅かすことになろう。アメリカは、東南アジアから退く姿勢を見せている。米国が退いた後に残った「真空」を中ソが埋めて、共産化したインドシナを橋頭堡として東南アジアの非共産主義国の上に大きな影響を及ぼしていくのではないか、と考えられていたのである。

日・ASEAN関係の経緯としては、3年前の1974年の田中総理の東南アジア歴訪時に、前代未聞の反日デモ、反日暴動が起こっている。日本車など日本製品の洪水、増大する観光客、その振る舞いの悪さ。こうしたことへの反発が、現政権批判とも相まって、タイでは学生のデモが起こり、ジャカルタでは暴動にまで発展した。ジャカルタでは、群衆が日本大使館、日本企業などに投石し、日本車を焼き、トヨタの合弁会社に放火し、軍が発砲、死者まで出る騒ぎとなった。

先ほどの「福田ドクトリン」の3つのメッセージは、このような文脈の中で読む必要があるが、「福田ドクトリン」に対し高い評価が与えられた要因は次の3点に整理することができよう。

第一は、日本が東南アジア地域を重視して、この地域に対して積極的に関与していくというメッセージが、時代と相手の双方からの期待に応えるものであったことである。1951年のサンフランシスコ平和条約署名以来、日本の外交のエネルギーの殆どが、戦後処理、国際社会への復帰、安全保障体制の構築に費やされていたのが1970年代までの姿であった。これらを超えて、各国、各地域と自覚的にどのように関わっていくのかという「意思」も「スタンス」もそのための「ツール」もまだ成熟したものになっていなかった。アジアに対しても、戦争中の日本人の行為に対する許しを求め、専ら相互理解の増進を図るという低姿勢で来ていた。そうした日本が、東南アジア地域の安定と繁栄のために、国際政治の有力なアクターとして積極的、能動的に貢献しようとする姿勢を鮮明にしたのが福田ドクトリンであった。

「われわれは久しく日本がこういう姿勢で登場してくれることを待っていたのだ」

このスピーチを眼前で聴いていたフィリピンのマルコス大統領のコメントであるが、こうした日本の姿勢は、東南アジア各国の評価と支持を得たのである。

第二の要因としては、東南アジアと関わる際の「目線」の問題がある。「心と心の触れあい」、「対等の協力者」という「目線の方向」と「関わりの在り方」は、1974年の反日暴動の反省にたったものであった。もちろん、「対等」といっても、日本とASEAN諸国との相互の関わりが完全に対称ということにはならない。この福田総理の東南アジア訪問の目玉の一つは、日本がASEAN各国の1つの産業プロジェクトに対し、合計10億ドルの資金協力を行うとの支援であった。このように「非対称性」は紛れもなくあったのであるが、そうであっても、対等という「目線」による関係を構築しよう、深い部分で理解し合う関係を目指していこう、との意識を持つのと持たないのとでは、大きな違いが出てくる。

この「心と心のふれあい」という表現は、事務方が準備したものではなく、福田総理自身がコメントして加えられたものであったと伝えられたが、この表現の卓抜さは、福田ドクトリンを長く人々の記憶に残るものとした。

第三の要因は、日本が設定した政策課題であるASEANの「連帯と強靱性の強化」への支援というテーマが、ASEAN側が痛切に求めていたものであったことが挙げられる。ASEAN諸国は、インドシナの共産化の経緯から、いくら軍事や経済において世界で抜群の実力を持つ国が支えようとしても、国の内側に自らを支える力がなければ、国として立っていくことはできないとの教訓を学び取っていた。共産化の脅威に対し、ASEAN各国は、自らの社会を内部で支える力を強化することによって乗り切っていこうとした。それが、「強靱性の強化」への方向性であった。日本は、ASEAN諸国のそのような方向性をきわめて正確に理解し、それを支援することを自らの政策課題として設定した。福田ドクトリンに対するASEAN側からの高い評価は、こうしたASEAN各国の痛切で真剣な思いを深いところで理解し、それに対応しようとしたことに原因を求めることができる。

福田スピーチから25年の年月が過ぎた。その間、東南アジアを巡る状況は、大きく変化した。

第一に、インドシナにおける紛争の終結と、ASEANの拡大が挙げられる。ベトナム戦争の終結後も、東南アジアの安定を揺るがし続けてきたカンボジアの内戦も、1990年代の前半には終息に向かい、和平プロセスが進展した。周辺国に脅威を与えていたベトナムは、86年からドイモイ(刷新)政策の下、市場経済化と域内諸外国との関係改善・拡大を目指す姿勢に転じ、「社会主義陣営の東南アジアにおける前進基地」との性格を一変させた。こうした中、インドシナ諸国とASEANとの関係は大きく転換し、ベトナム、ラオス、ミヤンマー、カンボディアはいずれも1995年から1999年までの間に、相次いでASEANに加盟した。ASEAN諸国の経済発展が強力な吸引力を発揮したと見ることもできる。このように、ASEANは、近隣における共産主義の脅威と対峙する存在から、より穏健な性格のものとなった共産主義体制の国をも含め、東南アジア全体をカバーする地域組織へと変身してきた。

第二に、日本とASEAN諸国との経済関係は、以前とは比べものにならないほど、相互依存の度合いを高めた。それまでも、貿易、投資、経済協力による関わりは密なものがあったが、これに質的な相違をもたらしたのが、相次ぐ円高の波であった。1985年のプラザ合意後、日本の輸出産業は、海外への生産拠点を求めて出ていった。1990年代半ばの円高局面では、更にこれに加えて、中間財貿易増加による域内分業体制の深化や、クロスボーダーM&Aによる直接投資の拡大が見られ、ボーダーレスな事業の展開が進められるようになった。

第三に、長期安定政権の時代の終わりがある。フィリピンにおいては、1966年以来のマルコス体制が1986年に倒され、インドネシアにおいても1965年以来政権の座にあったスハルトが1998年に退陣を余儀なくされた。政治的強権によって経済開発を進める、いわゆる「開発独裁」の時代は終わり、民主運動と政治変革の嵐が吹き荒れた。一方、フィリピンやインドネシアにおいて、長期政権が倒れた後の相次ぐ政権交代が象徴的に示すように、民主化が政治の安定を生み出したとはいいがたい。民主化によって拡大した市民社会が政治体制とどう関わっていくかが課題であるが、強権のタガがはずれた分、民族、宗教、地域に起因する紛争が多発するようになっている。

第四に、国際的なプレーヤーの面では、中国が経済的な実力をつけて、東南アジアにおける存在感を強めてきたことと、日本の停滞が大きい。中国は、労働集約的な繊維産業から、技術集約的な電子電機産業に至るまで幅広い産業分野において、国際競争力を向上させ、「雁行形態的発展」の雁の群れが乱されていると表現されるほど、実体経済において目覚ましい発展を遂げている。全世界の対中国向け投資額は、92年に対ASEAN向け投資額を上回ったが、近年ではその二倍を超える規模に達している。中国の対ASEAN投資も最近急速に伸びている。こうしたことから、東南アジアでは、中国を経済的脅威とする見方が強まっている。中国については、このような実体経済における発展に加えて、「ASEAN+3」やASEAN地域フォーラム(ARF)を通ずる積極的な対ASEAN外交を展開していることが目立つが、さらに特筆すべきは、中国の外交が長期的な視野と戦略的な思考で政策を立案・展開していることである。筆者は、90年代の初めに、中国のWTO加盟問題を担当していたが、中国の政策責任者がWTO加盟やAPECに関わる問題を長期的な視野で捉えていたことが印象的であった。今、中国は、ASEANとの自由貿易協定締結の問題を、そのような長期的な視野と戦略的な思考で視座に捉えている。

その一方で、日本の停滞である。日本の実体経済の停滞ぶりについては、今さら論述するまでもないが、これは日本のマーケットへの依存度の高い東南アジア諸国にとって深刻な打撃となってきた。日本は、東南アジア地域において、貿易、投資、経済協力などさまざまな側面で、極めて大きな存在ではあるが、この10年の間に、「経済モデル」としての魅力と輝きは失われてしまった。日本の東南アジア地域へのコミットメントは、アジア経済危機の際に、各種の支援パッケージの形で明確に示されたが、アジア経済危機が一段落した今こそが、日本の東南アジア地域に対する姿勢の真価が問われる時期といえる。

こうした状況の変化を踏まえると、日本の東南アジア政策のあり方について、いくつかの問題提起がなされよう。

第一は、いつまでも福田ドクトリンが語られるが、日本と東南アジアとの関係の将来像を指し示すためには、新たな概念とビジョンとが必要なのではないかとの論点である。マニラでのスピーチ以来、25年にわたって言及されているということ自体は、福田ドクトリンが、よく考え抜かれた政策パッケージであることを示すものだといえよう。しかし、共産主義が脅威であり、日本のオーバープレゼンスが反発を招いていた当時とは、根本的に時代が変わっている。今の時代には、今の時代にふさわしい対東南アジア政策が必要ではないか、との問いである。

第二は、東南アジア政策といっても、通商、経済協力など個別の分野がバラバラに動いており、何を目指しているのかが明確になっていない。これらを全体として、統一的なビジョンと意思の下に進めるべきではないかとの指摘である。まず、グランドデザインとして日本とASEAN地域との関係の在り方があり、これを実現していくために、各種の政策ツールを統合的に動かしていくべきではないかとの考え方である。

第三に、「中国」という要素をもっと考慮に入れた東南アジア政策が必要なのではないかとの論点がある。アジア各国の経済における位置関係は、中国の台頭によって大きく変更された。冒頭に触れた中国のASEANとの自由貿易協定の協議についても、「どうせ、簡単にまとまるはずがない」と斜に構えるのではなく、日本として真剣に受け止めるべきであり、日本の対東南アジア政策も、この中国の台頭という新たな状況に対応するものにしていかなければならないのではないか、との論点がある。

これらの論点も考慮に入れた上で、日本の東南アジアとの関わり方のビジョンを考えると、どのような方向性が浮かび上がってくるだろうか。

一国の他国に対する外交政策は、結局は、自国の利害と相手国の利害との調整の問題となる。この相互の利害の調整のあり方については、両国の関係次第でさまざまな形があろうが、日本の対東南アジア外交についていえば、東南アジア諸国が真の意味で日本に期待していることに対し、真剣に応えることによって信頼と強い絆を作っていくことが日本にとって最もよいとの構造にあるようだ。福田ドクトリンの成功は、そのよい例である。福田ドクトリンの際、ASEAN諸国側の期待を「連帯と強靱性の強化への支援」という形で捉えたが、今日において、東南アジア諸国が日本に対し真に期待しているのは、どのようなことであろうか。4つの視点が思い当たる。

第一は、日本が元気になることである。財政、金融面でのありとあらゆる手段を講じ、また、構造改革に取り組んでいても、景気の立ち直りの兆しが見えないことは、東南アジアとの関係以前の日本自身にとっての大きな問題である。「東南アジアとの関係」という要素を入れることによって、日本の政策判断が異なってくるわけではないだろう。しかし、日本の経済の立ち直りは、東南アジアとも大きな関わり合いがある。日本の経済の活性化のためには、ビジネスの自由な展開を制約する阻害要因を除去していかなければならない。それには、規制緩和、市場開放、構造改革、更には、労働市場の開放といった形態をとることが考えられるが、これらは、近隣の東南アジア諸国にとって、新たなビジネスチャンスが生まれることを意味するし、日本とこれら諸国との間の相互依存関係が新しい段階に進む可能性を開くことになる。また、日本経済の足を引っ張っている最大の問題たる不良債権問題については、東南アジア諸国においても金融危機によって、同様の問題をかかえた国も少なくない。日本が不良債権問題について道筋をつけることは、これらの諸国に対する「知的貢献」となりうるのである。

第二は、日本との経済関係を強化するための新たな枠組み造りを構築したいとの期待にどう応えていくかである。世界的に、地域統合に向けての大きなうねりが進む中、日本は、シンガポールとの間で経済連携協定締結に向けて討議を重ね、実質的に妥結に至ったところである。これは、モノの貿易を中心とした従来の自由貿易協定の枠を超えた、制度面でのハーモナイゼーションや各種協力を取り入れた新時代の経済連携を目指したものであるが、東南アジア諸国の間には、日本との間で経済関係を強化するための新たな枠組みを期待する声がある。この11月にタイのタクシン首相が訪日した際、日・タイ自由貿易協定ないし経済連携協定の検討を提案してきた。このような期待の声に応えていくことは、東南アジア諸国との関係での意義も大きく、また、日本にとっても多大なメリットがある。

第三は、東南アジアが成長のためのダイナミズムを持った経済センターであり続けるために、即ち、資金と技術が流入して産業構造が高度化していくために何ができるかである。この点については、中国の台頭によって、論点が一層明確となってきた。一般に、企業が海外の投資先を考える際に考慮に入れるのは、「人材・労働力の供給」、「部品の供給」、「各種インフラ」、「政策の透明性と安定性」とさまざまな側面がある。これらは、その国で自生的に産業が発展する際にも重要な条件であるが、多くの識者が指摘するように、中国と東南アジアの比較をすると、東南アジアに軍配が上がる項目としては、「政策の透明性・安定性」があるが、その他の項目、特に、「人材・労働力の供給」、「部品の供給」については、近年、中国のレベルが急速に高まり、東南アジアへの評価が低くなっていると見られる。このような状況にあって、東南アジア諸国として何ができるかを考えると、「長所を伸ばし、短所を補う」ことが挙げられる。具体的にいえば、ガバナンスの向上などによって、「政策の透明性・安定性」を高め、もう一方で、「人材・労働力の供給」、「部品の供給」、「インフラ」についてレベルアップを図っていくことである。これらについては、日本も、従来から、さまざまな協力を行ってきているが、これを再度、産業構造の高度化による成長のためのダイナミズムの維持・強化という視点から取り組みを強化することが考えられる。これは、多くの日本企業にとっても、大きなメリットをもたらしうる問題である。

第四に、「安定」の観点から「強靱性」への支援という視点をもう一度見直してみることである。前述したとおり、1977年当時、このテーマが重要なものであった背景として、インドシナの共産化があった。これは、当時のASEAN各国にとって、体制の生き残りを賭けた問題であって、この当時に比べれば、ASEAN諸国にとっての課題が多様化していることは紛れもない事実であろう。東南アジアの安定の観点からすれば、「ASEAN10」への拡大の後、「CLMV」と呼ばれるカンボディア、ラオス、ミヤンマー、ベトナムの新参組の古参組との格差の問題がASEANの抱える深刻な問題とされている。一方、ASEAN古参組が「安定」の観点で課題を抱えていないというわけではない。開発独裁の時代が終わり、政治の民主化が進む中、これをどうやって国内の安定につなげていくのかが大きな課題となっている。強権のタガがはずれたところで、噴出してきているかに見える、宗教、民族、地域の紛争にどう取り組むのかが問われている。経済面では、アジア通貨危機によって多かれ少なかれ痛んでしまった国内経済はまだ傷が治りきっていないし、貧困層もまだまだ少なくない。このように、強靱性というテーマは、文脈こそ違え、過去のものではない。貧困の削減、地方分権への対応、ガバナンスの強化などによる「強靱性」の強化は大きな問題であり、経済協力などを通じて日本が果たしうる役割は小さくないと考えられる。98年のインドネシアでの危機が示したように、東南アジア諸国の国内社会の安定は、日本経済にとっても、大きな関わりのある問題である。

このようにASEAN側からの期待がどこにあるかを見てきたが、これら4点を見てみると、いずれも日本自身にとって重要なテーマであることに気づかされる。それは、ASEANの安定と繁栄が日本にとって重要な命題であるからである。日本にとってASEANの安定と繁栄が重要であることは、福田ドクトリンの当時から変わるところはない。しかし、それらの持つ意味合いを考えると、25年の時間を経た変化は確かにある。ASEANの安定と繁栄は、日本にとって、政治・安全保障の面においても、経済の面においても関わりを持つが、かつては、それは、隣接地域の不安定化がもたらすマイナスの影響にどう対処するかという問題であった。それが、今では、自らの安定と繁栄に直結した問題となっている。日本は、25年の間に著しい経済発展を遂げたかもしれないが、高コスト構造と飽和した国内市場を内に抱え、経済体質は脆弱なものとなった。この間、対外的な相互依存関係はますます高まり、どうやって外の世界と関わっていくかが、今後の日本経済が活力を取り戻していく上で、極めて大きな要素となっている。東南アジアの安定と繁栄は、今や日本にとって自らの経済の活力に関わる重要な問題なのである。このようなことからすると、日本と東南アジア地域の双方にとって、プラスサムの経済的な相互依存関係をより発展させていくことこそ、目指すべき方向なのではないかと思われる。

そう考えてくると、先に述べた今後の対ASEAN外交を巡っての3つの論点についての回答も、とりあえず明らかになったような感がある。

福田ドクトリンの妥当性についていえば、その基本的考え方のうち、東南アジアに積極的に関わっていくという外交スタンスについては、変わるべきものではないし、「心と心の触れあい」、「対等の協力者」というう「目線の方向」と「関係の在り方」も永遠の課題といえるだろう。東南アジアとの間で取り組む政策課題としてして何を選択するかについては、新たな状況の中で捉え直す必要があろうが、東南アジア諸国が真の意味で日本に求めていることに対し、真剣に応えることによって信頼と強い絆を作っていくことを指向していくという基本方針は変えてはならないであろう。中国の台頭については、きちんと押さえた上での外交方針が必要であるが、ASEAN諸国が東アジアの地域情勢の中で日本に期待することは何か、日本が地域情勢の中でどのような課題を持ち、東南アジアの期待にどう応えることができるかの中でとらえていく問題であろう。

残る問題は、日本が東南アジアとの間でどのような問題を政策課題として選択するかであるが、これが即ち、日ASEAN関係のグランドデザインをどう構想するかとの問題そのものであろう。上記に述べてきたことからすれば、制度面において経済連携のための枠組みの構築を進め、実体面において日本経済の活力を取り戻すとともに東南アジア諸国の産業の発展や社会の強靱性の強化のために支援をすることによって、プラスサムの経済的な相互依存関係をより発展させていくことをその核に据えるべきということになるのではないか。

次の段階で求められるのは、そのために具体的にどのような行動をとることができるかである。他国との関係において重要なものは何かをきちんと把握するために必要なのは知的構想力であるが、それに対応するために必要なのは国としての総合的な力である。今、試されているのは、その双方である。