年金・扶助・税制の一元化：保険か皆年金か

最初に年金に関する基礎的なデータをご紹介しましょう。経済開発協力機構(OECD)の統計(2000年)によると日本の年金支出は公私合わせて国内総生産(GDP)の12%弱を占め、決して少なくはありません。現役世代に対する高齢者(65歳以上)の相対的な所得の割合はOECD平均を上回る84.3%で、日本の高齢者は平均でみると非常に豊かだといえます。ところが高齢者の貧困率では日本は21.1%と――この数字の妥当性には議論の余地はありますが――他のOECD加盟国よりも高い数字となっています。

現役世代に対する高齢者の相対的な所得の割合が日本と大きく変わらないカナダの年金支出は約9%で、さらに、カナダの高齢者の貧困率はスウェーデンをも下回る4.3%にまで抑えられています。日本とカナダの高齢化の相違を考慮すると、年金支出に大きな差はないといえます。しかしながら、老後の所得保障の意味では日本のパフォーマンスはあまり良くない。これは、日本では年金制度内、年金と生活保護の間、年金と税制の間でフラグメンテーションが起き、非効率が生まれているからだと考えられます。

日本の年金制度を説明する図として、国民年金(基礎年金)の上に厚生年金、共済年金が描かれた図が用いられることがよくありますが、私はこれは実態を表していないミスリーディングな図だと思います。実態は国民年金、厚生年金、共済年金は分立しており、これらの制度間では保険料の負担方法も、給付のルールも異なり、各制度は「水と油」以上に異なるものとなっています。

基礎年金とは、端的にいえば、国民年金の財政的な破綻を防ぐためにできた制度です。私は「国民皆で支える」という考え自体は正しいと思います。しかし「皆で支える」のであれば、所得が高い人も低い人も同じ基準で支えるべきなのではないでしょうか。ところが、国民年金は年収が1億円であろうと、200万円であろうと、所得に関わらず毎月約1万4000円の負担を求める制度となっています。段階保険料が導入されたとはいえ、公的制度としてこれ程逆進的な制度は世界に無いと思います。また、サラリーマンが拠出する15%という数字は報酬比例部分と合わせての保険料の負担額なので、基礎年金部分に実際にどれだけ払っているかはわかりません。負担額さえわからない制度がはたして保険といえるのでしょうか。

ここ10年の間に雇用は流動化し、非正規雇用は60%増加しました。これに伴い国民年金加入者の中でパートタイム労働者が占める割合が増加しています。また、被保険者の40%は保険料をまったく納めていないか一部しか納めていないという空洞化の問題も生じています。こうした状況で日本の年金は制度として正常に機能するのでしょうか。

国民年金被保険者の税法上の総所得金額は平均約120万円です。これは経費を控除する税法上の数字なので、120万円を高いとみるか低いとみるかは意見がわかれるところですが、医療保険などに加えて毎月1万4000円の負担となると、払えない保険者が多くでているのが実態です。

基礎年金の給付にかかる費用16兆円は国民年金、厚生年金、共済年金の3つの被保険者で分担する仕組みとなっています。具体的には、総額を被保険者数で割って、そこから国庫負担分を差し引いて1人当たりの負担料を算定する計算ですが、国民年金の被保険者数で使われる頭割り数は保険料を「実際に払っている人の数」であり、払っていない4割は入っていません。その穴埋めをしているのが厚生年金と共済年金です。サラリーマンは、国民年金の被保険者の数を「実際に払うべき人の数」とした場合と比べて、1人当たりの負担は2割程度高くなっています。

生活保護受給者の中で年金をもらっている人は半分弱です。つまり5割以上は無年金者という訳で、さらに社会保険庁の推計では、年金受給に必要とされる最低期間25年の納付期間に達しない無年金者は2007年4月1日現在で118万人いて、この数は今後増加するとされています。国民皆年金なのになぜ無年金者がこれ程多くいるのでしょうか。また、国民年金の保険料を満額納めても、単身の場合、年金給付額は生活保護の基準額に達しません。これでは、保険料を払い続けるよりも生活保護を受けた方が良いとのインセンティブも生まれかねません。

日本における市場所得の不平等は勤労者でも高齢者でもOECD平均と比べそれ程大きくありません。しかし可処分所得の不平等や相対的貧困でみると、日本の勤労者、高齢者の間での不平等は大きくなっています。再分配については、高所得者から低所得者に向かうのではなく、低所得ではなく中所得者がより豊かになる仕組みになっています。

高齢世帯の所得は非常に偏った分布になっています。また、高齢者世帯1世帯当たりの平均所得は約300万円と、全世帯の平均所得約560万円を下回ります。ただし、高齢者1人当たりの平均所得は189万円で、全世帯の1人当たり平均所得の約205万円と遜色の無いレベルです。

年齢ごとの課税状況を所得再分配調査でみてみると、高齢者の課税は低くなっています。保険料負担も低くなっています。1人当たりに換算した等価所得でも高齢者の負担は他の年齢よりも5%程度低くなっています。モデル計算では高齢者はさらに恵まれていることがわかります。これは、高齢者が給与所得と年金の両方を持っている場合、給与所得控除と公的年金控除のダブルで控除できる仕組みになっているからです。ただし、在職老齢年金制度があるため、給与所得が一定額を超えると年金が削られます。これも課税と捉えれば、高齢者は必ずしも恵まれている訳ではありません。しかし、せっかく働いても年金が削られてしまうのでれば、長く働くインセンティブはありません。年金制度で削るのではなく、税制を通じて調整すべきではないでしょうか。

こうした問題を解決するためにはどうすればよいか。日本の年金制度改革の基本原則は以下のようにまとめられます。

(1)少子高齢化と雇用流動化への対応
(2)より長く働くインセンティブと環境の整備
(3)公平・公正な負担(世代内・世代間)
(4)透明でわかりやすい仕組み
(5)現行制度への変更は最小限に

年金制度一元化を考えるにあたっての論点は3つあります。まず何よりも、国民皆年金にするのか否かについて、われわれは選択する必要があります。右か左かを選ばない限り、問題解決になりません。2つ目に、すべての国民について所得に基づき財源を効率的に徴収できるのかという大切な論点もあります。3つ目に、セーフティネットの給付の必要性をどう判断するのかという問題もあります。

これらの論点から以下6つのモデルが導き出されます。

(1)公的扶助＋報酬比例モデル：米国型
日本の基礎年金に比べはるかに透明でわかりやすい仕組みです。米国ではサラリーマンも自営業者も同じ制度の下で所得比例の負担をしています。すべての国民が同じ制度に入り同じ基準で保険料を払い、払えない人は生活保護で対応することになります。これは本来の社会保険とするものですが、国民皆年金にはなりません。税方式に反対し保険方式を唱えるのであれば、皆年金は諦めることを認めなければなりません。

(2)最低保障年金＋報酬比例モデル：スウェーデン型
スウェーデンは年金制度にイノべーションをもたらしましたが、年金の構造面では、社会保険制度と国民皆年金制度の2つの異なる制度を、いわば同時に導入しました。したがって、他の改革案より、ハードルが2倍高いといえます。

(3)基礎年金(1／2保障)＋報酬比例モデル
これは、現行制度を基本的に維持しつつ、税部分と保険料部分を分けるモデルです。税の投入は1／2までです。

(4)基礎年金＋報酬比例モデル：オランダ型
オランダはしばしば社会保険モデルと分類されていますが、正確には税方式の国です。所得がある人は所得に応じて保険料を払い、専業主婦等所得の無い人は保険料を払う必要はありません。50年居住者には保険料の支払い如何に関わらず年金が支給されます。したがって、実質的には国民皆年金です。オランダはこの方式に50年かけて移行しました。

(5)国民皆年金(資力調査付)＋報酬比例モデル：オーストラリア型
国民皆年金モデルですが、国民すべてに資力調査を実施するオーストラリア型モデルを日本で導入するのには文化の大きな違いがあり難しいのではないかと思います。資力調査がないニュージーランド型も、同様の理由で日本では難しいと考えています。

(6)国民皆年金＋補足給付＋報酬比例モデル：カナダ型
私が個人的に最も薦めるモデルです。カナダの場合は40年居住者であれば誰でも6万円程度の支給を受けることができます。この年金以外に十分な所得が無い場合は、所得調査付の公的扶助、すなわち生活保護が追加で支給されます。2階には厚生年金がありますが、1階と2階を合わせても現役世代所得の40%程度しか賄えないため、3階に企業年金と個人年金が用意されています。ここで強調したいのは、このモデルはパブリック(1～2階部分)とプライベート(3階部分)で役割分担がきちんとできていることにあります。低所得者はパブリックが保障する一方、中高所得者は自助努力が求められます。非常に合理的な制度であると思います。また、基礎年金の中身に相違があるものの、日本とカナダの年金の構造は同じです。

日本の高齢期の所得保障システムは、フラグメンテーションにより非効率になっています。これを解決するためには関係制度の一元化が何よりも必要です。カナダには年収600万円を超えると確定申告により基礎年金部分が削られるクローバック制度があります。年収1000万円を超えると基礎年金の6万円はすべてカットされます。ただしそれは年金制度の中でカットするのではなく、確定申告により、つまり税を通してカットする仕組みとなっています。しかもカットの対象となるのは高齢者の5%程度と非常に限られています。在職老齢年金制度のような年金制度で年金を削るとディスインセンティブが働きます。あるいは保険料を納めてきたのに何故削られるのかという疑問が生まれます。これは1つの例ですが、年金、生活保護、税などの関係制度を一元化し、整合性のある仕組みを作っていかなくてはなりません。

老後の所得保障の方法はさまざまですが、人口高齢化と雇用流動化を考えると、保険原理と再分配原理を分けることが必要です。世代間の不公平を是正するためにはできるだけ給付と負担をリンクさせて拠出意力を高めつつ、最低限の保障は国が責任を持って対応していくという制度設計を考えるべきだと思います。

コメンテータ：

カナダ型モデルに移行する場合にはどういう優先順位や改革の仕方があるのでしょうか。国民皆年金と社会保険にはご指摘の通り矛盾する部分もありますが、それらを制度として定着させたところには一定の意味があると思います。また、高額所得者のところをばっさりと切って年金等の財源を捻出する考えは日本に定着するものでしょうか。

A：

国民皆年金を選択し、その財源を一般財源で賄う、すなわち税方式を導入する場合には経過措置が必要です。これまで保険料を払った人とそうではない人の間に不公平感が生まれないようにするには、たとえば40年の移行期間を定める方法があります。この場合、今20歳で基礎年金に入った人は40年後に満額をもらえますが、今40歳で基礎年金に入った人は20年の加入期間が不足します。この不足分については審査付の生活保護で手当をすることで公平性を担保できるでしょう。オランダもそうしましたし、税方式の国でも海外にいて居住期間が短い場合は同様の措置が導入されています。40年の経過措置は長すぎて意味がないといった批判がありますが、現在の不公平かつ非効率な状況と、どちらがベターでしょうか。

財源問題ですが、老後の生活水準を著しく引き下げない限り、国民の負担は同じです。保険料にせよ、税にせよ、あるいは家族による扶養にせよ、国民は何らかの方法により負担せざるを得ないのです。現時点で私自身明確な解を持っている訳ではありませんが、より恵まれた層に我慢していただき、より公平な税負担の仕組みを考えていく必要があります。そのためには、まず現実の配分や負担がどうなっているのかを統計に基づき詳細に分析する必要があると思います。

Q：

少子高齢化が進む中で働く人全員が頑張って働ける社会にするには労働に対するインセンティブが働く社会保険料方式が望ましいのではないでしょうか。また、年金者に対する生活保護制度を導入するにあたっての資力調査の社会的コストは納税者番号制度を並行導入することで抑えられないでしょうか。

A：

インセンティブの問題はご指摘の通りで、どういうインセンティブを与えるべきかを実証分析をしながら考える必要があります。保険料のような賃金課税は労働に対してはディスインセンティブも与えます。世代間扶養のバランスの問題もあります。報酬比例部分では引き続き世代間格差があり、払った額よりも少ない額しかもらえない若い人たちの間では年金制度に加入し保険料を拠出する意欲は低下しています。もちろん年金制度は損得勘定だけで考えるべきではありませんし、若い人は実際考えている程、損をしている訳でもありませんが、いずれにせよ、私は現在の状況で社会保険に頼るのには限界があると思います。保険原理と再分配原理を切り分けるほうが、インセンティブを与えるのではないでしょうか。

納税者番号制度といった制度で補足することは大切なことですが、納税者番号制度を導入するにしてもオーストラリアのように国民全員を調査の対象とするのか、必要な人のみを対象とするのか、どちらが効率的なのかを考える必要があります。税が累進的であれば所得調査無しでも高所得者に負担してもらうことはできます。いずれにせよ、この問題に対処するためには、税と社会保障の一元化が不可欠です。