日本とGATT/WTO体制

開催日 2003年7月30日
スピーカー 荒木 一郎 (横浜国立大学大学院国際社会科学研究科助教授)
モデレータ 川瀬 剛志 (RIETIコンサルティングフェロー/METI通商政策局通商機構部参事官補佐)
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議事録

モデレータ:
本日の講師は、1983年通商産業省入省の後、長い間通商政策畑で活躍されました。特に95年WTO発足時から98年まで同事務局法律部法務官を務められ、帰国後は通商政策局公正貿易推進室長としてさまざまな紛争案件(加・自動車規制、米・熱延鋼板AD税など)を担当され、日本のWTOにおける紛争解決手続の利用を非常に活性化されました。また、中国のWTO加盟交渉にも重要な役割を果たされました。こういった実務と平行して、内外でのアカデミックな活躍もあり、最近は”China and the World Trading System”(Cambridge University Press)に、中国のTBT協定に関する問題について寄稿されました。2001年からRIETI研究調整ディレクター兼上席研究員を務められた後、本年7月から横浜国立大学大学院国際社会科学研究科助教授に着任されました。本日は、日本の通商政策の歴史的概観と政府部内の役割分担という視点でお話いただきます。

日本の通商政策の歴史的概観

日本の通商政策を歴史的に位置づけてみたいと思います。ペリーが来航したのが1853年で、今年はちょうど開国150周年です。日本の近代的通商政策といえるものが始まったのはこの少しあとのことで、1858年に日米修好通商条約が調印されました。1860年批准書交換のために使節団が咸臨丸で渡米します。この時期に日本政府は、蘭・露・英・仏と同様の条約(安政の5カ国条約)を締結しました。これはいわゆる「不平等条約」(領事裁判権、関税自主権の欠如)で、中国が列強と結んでいたものと同じような内容です。これだと従価5%以上の輸入関税をかけることができず、その後明治新政府が条約改正を目指してがんばったのは周知のとおりです。ただ、関税自主権の欠如の経済的効果を考えると、そう悪いものではありませんでした。どうしてかというと、19世紀の米国やドイツとは異なり、高関税による国内産業保護策はとれないので、当初から「比較優位」を持つ軽工業製品の輸出を通じての工業化を指向することになり、これがかえって日本の近代化に寄与したといえます。1911年には関税自主権を回復しましたが、それですぐ保護政策に移行したか、というとそうでもありません。第一次世界大戦後、また関東大震災後の不況で「奢侈品」に対する高額関税の賦課は行われるようになりましたが、いわゆる「近隣窮乏化」政策とまではいきませんでした。このように「不平等条約」は日本の近代化に役に立ったと思うのですが、同様の「不平等条約」は、当時植民地化されていなかったアジア諸国(中国、タイ)に共通の特徴なので、日本だけの特殊性とはいえませんが、歴史的に日本は高関税国ではなかったといえるわけです。

1920年代は米国が一番いい時代で、日本は不況だったのですが、通商面でもいわゆる「幣原協調外交」路線で、自由貿易が基本路線でした。しかし、1929年のニューヨーク株式相場大暴落から始まった世界恐慌をきっかけに、日本は輸出に活路を見出そうとします。新しい市場を開拓しようとすると、どうしても貿易摩擦が起きてきます。1934年日印会商という協議が行われます。インドといっても実際はイギリス、マンチェスターの繊維業者が後ろにいたわけですが、その結果、日本は綿織物の輸出自主規制をすることになりました。他の国は知りませんが、これが日本においては始めての輸出自主規制といえます。一方米国に関しては、あまり貿易摩擦もなかったのですが、それでも1935年一部の雑貨についての輸出自主規制に合意します。交渉相手は「ハル・ノート」で有名なコーデル・ハル国務長官で、日本ではいろいろこだわりを持たれる方も多いでしょうが、彼は世界的には自由貿易主義者として知られています。1930年のスムート・ホーレー関税法の悪影響を打ち消すような政策を打ち出し、それは二国間通商交渉を通じて世界的な貿易障壁の削減を進めようというもので、GATTの雛形をつくったといわれています。ここでおもしろいのは、そのハルにして、日本との間で二国間通商協定を結ぼうという考えは全くなく、逆に数量規制を求めてきたということです。

では日本は、輸出自主規制を迫られてばかりだったのか、というと必ずしもそうではなく、米・英以外の国に対しては強気に出ています。1934年の貿易調整及通商擁護二関スル法律は、私にいわせれば、日本版通商法301条で、通商法301条とは米国が障壁のある貿易相手国に対して行う政策のもとになっているものですが、障壁がある場合、ちゃんと調査・審議したのちに報復措置を行うというものです。オーストラリアとカナダに対して発動されていまして、最終的には二国間の合意を取りつけています。

ここまでが戦前の動きですが、最初は自由貿易だったのが、マーケットが難しくなるにつれ、いろいろ動きが出てきて、1つは自主規制の始まりであり、もう1つは一方的な貿易政策だったわけです。そして1930年代後半はさらに世界的にも混迷が深まり、日本も戦時体制に入ってしまい、通商政策どころではなくなります。

日本のGATT加入問題と中国WTO加入との対比

そこで次に、戦後の日本のGATT加入問題についてお話しします。日本は戦後復興のため、サンフランシスコ講和条約発効直後(1952年)から交渉を開始します。しかし、日本の加入に対して反対論が非常に強く、「仮加入」の提案(1953年)が出てきたり、イギリスなどはGATT第23条改正提案を出したりしました。この改正案とは、もしある加盟国がものすごい輸出攻勢で市場攪乱(market disruption)を起こした場合、それまでのGATT上の利益を遡って剥奪できるというもので、日本一国のためにGATTの原則を変えるのはどうかということで、さすがに成立しませんでした。市場攪乱という概念はこの時から始まったものです。

1955年にようやく普通の加入議定書が採択されます。これは朝鮮戦争後の米国の政治的思惑に基づく、強い支持の元に採択されたもので、欧州諸国(英、仏、伊、西)は強硬に反対していて、結局日本は欧州諸国のGATT第35条発動を受け入れざるを得ませんでした。これはつまり、欧州諸国とは相互にGATTは不適用(選択的除外)ということです。

これを中国のWTO加入と対比してみますと、時期の違いや政治経済の状況の違いがあるので、単純に比較できませんが、交渉期間は日本の場合は3年間、中国は1986-2001年までかかっているので、15年かかっています。そして日本のGATT加入時にもありましたが、「仮加入」のような特別な条件で加盟を実現しようとする動きがありました。ただしこれは、中国自らが提案したものです。もともと中国は中華民国としてGATTに加入していたのですが、内戦により関税地域への実効支配がなくなったということで、1950年自発的に脱退してしまいます。中国にいわせれば、この脱退通告は無効であり、国連加盟国としての地位などは中華人民共和国にちゃんと引き継がれているのだから、ということで、「GATT締約国としての地位の回復」を提案したのですが、これはだめでした。

また、市場攪乱という概念が特別セーフガード条項として残っています。2001年の加入議定書に関して、米国は強硬姿勢で、その他諸国は日和見主義だったのですが、米国からのWTO協定第13条(GATT第35条に相当)の発動は回避されました。ただしエルサルバドルのみは発動しています。

さて、日本のGATT加入直後のことにもどりますが、最優先課題として欧州諸国からのGATT第35条の対日適用撤回があったわけです。最終的に60年代半ばには先ほどの4カ国から撤回を取りつけることができたのですが、その代償として輸出自主規制に合意しなければなりませんでした。1962年にはIMF8条国、つまり為替規制をやらない国、へ移行しましたが、多くの「残存輸入制限品目」が残りました。というわけで、当時はGATTのルールを全面的に適用して日本の国益を図ろうという姿勢はあまり見えず、むしろ二国間でうまく解決しようという方向で、訴訟になることはほとんどありませんでした。こういう状況が80年代末まで続き、結果的に輸出自主規制の多用、農業保護(輸入割当)が特徴となります。

そして80年代末から90年代初めにかけて、歴史的転換点を迎えます。きっかけは1987年の半導体事件での敗訴ではないかと思います。ここで今まで日本が行ってきた自主規制は、GATT第11条に違反するということになりました。それで当時の通産省に、自主規制を多用した二国間主義をやめ、ルールを積極的に利用していこうという動きが出てきます。そして1988年の部品ダンピング事件で初めて訴訟を起こし、90年に勝訴しました。1992年不公正貿易報告書の刊行を開始し、1986-94年ウルグアイ・ラウンドへも積極的に参加します。こういう動きは「攻撃的法律主義」(aggressive legalism)といわれます。これはコロンビア大学のバグワティ教授が米国の80年代の一方的な通商政策を指していった「aggressive unilateralism」のもじりで、日本の場合はちゃんとGATTのルールに基づいてやっていく、ということです。それを可能にしたもう1つの要素は、農業保護の漸進的削減だと思います。

それから10年経過し、今世紀初頭の新たな展開としては、1999年のシアトル閣僚会議の失敗を転機として、それまでの多国間通商政策のみの重視から重層的通商政策に移行します。その手始めとして、2002年日星経済連携協定を結びました。それから2001年ねぎ等セーフガード事件に見られますように、通商政策の相手方としての中国の台頭があります。そしてドーハ・ラウンドですが、今度行われるカンクン閣僚会議は、ドーハ・ラウンド全体を決定づける前の、中間的なものになります。

政府部内の役割分担

次に、政府部内で誰がWTO政策を決定しているか、という話に入りたいと思います。

行政府では、5つ挙げられます。(1)外務省。歴史的に見ても、日本の外交アジェンダで最も重要なものの1つが通商事項です。(2)経済産業省。80年代末から多国間通商政策を進めていたのは当時の通産省で、ちなみに現在WTOの事務局にいる日本人4人のうち、政府関係者3人は全員通産省または経済産業省の出身です。(3)財務省。税関に関係するからです。WTOになってからはサービス貿易も守備範囲に含まれてきています。(4)農林水産省。WTOによって影響を受ける農林水産業に関係しているからです。この4つの省は、局長級、課長級での会議が頻繁に行われています。最後に忘れてはいけないのが(5)内閣(総理官邸)。どうしてもうまくいかないとなれば総理が調整をしなければならないのです。

では立法府はどうかといいますと、条約の承認は国会で行われますし、関税に関しては租税法律主義ですので、関税率の細かな調整も国会で行われます。日本は議院内閣制で行政府と立法府が近い関係なので、米国のような監査制度は必要ありません。もう1つ、政権党内の意見集約機構も重要で、自民党内におかれている農林水産物貿易調査会、経済産業省関係の繊維対策特別委員会などがあり、個別の業界利益の調整に役立っています。

では司法府はというと、1990年に西陣ネクタイ事件というのがあります。議員立法で生糸の一元輸入の制度ができ、結果的に生糸の値段が上がりました。それで生糸のユーザーであるネクタイ業者から、営業の自由の侵害、またGATT第11条違反であるということで訴えられました。最高裁まで行きましたが、理由も書かれずに棄却されてしまい、結果として司法府が通商政策に重要な役割を果たすことは今のところないということです。

GATT/WTOのルールは誰のためにあるか

では中央政府以外の関係者は、どうなのでしょう。

農協などの生産者団体は、直接行政府に働きかけたり、政治家を通じていろいろなことを言ってきます。世界各国それは同じで、政府はその利害調整をどう行うかが問題なのですが、日本の特徴として、市民社会の代表の声というのは必ずしも大きくないということがあります。対人地雷廃止の問題などでは大きな力になったのですが、WTOの問題に関してはそれほど大きな声になっていません。市民の声というのは「消費者」を代表するものだといわれますが、自由貿易の恩恵を被る「消費者」と、全く同一とはいえないと思います。ではその一番恩恵を受けている「消費者」の代表とは誰なのか。これは日本に限った問題ではありませんが、難しいところです。

では地方自治体は関係ないのか、というとそんなことはなくて、とくに政府調達協定、基準認証(TBT)などで地方がやっていることも、実はWTOのルールの対象になっています。実際に問題が発生した時にどこまで対応がなされているか、というのが課題です。

また弁護士がこれから増えていくといわれていますが、そういう人達がどう関わってくるのか。今のところ、西陣ネクタイ事件しかないのですが、日本は米国と違って、WTO訴訟に日本の業界を代表して日本人の弁護士が出て行くことはあまりありません。英語で勝負しなければならないという事情もありますが、経済産業省では弁護士を育てるということを意識的にやっています。まだ2、3人ですが、弁護士が出向してきて経験を積んでいます。さらなる発展を期待したいところです。

最後に、大学など学界については、国際経済法の講座のある大学は増えてきていますし、日本人同士の議論も深まりつつありますが、まだ規模が小さいのと、国際的な顔が見えないといいますか、国際的な場で論文を発表するような人が少ないです。それこそ、我々ががんばらないといけないところですが、単に学者の自己満足ではなく、学問のレベルを上げ、かつ成果を実務の世界にフィードバックしていくことができれば、いろいろな交流の場での議論のレベルも上がるのではないかと思います。RIETIでも国際経済クラスターというのがありますので、レベルを高めるという努力をしていきたいと思っています。

質疑応答

Q:

今回の牛肉セーフガード発動について、いかがお考えでしょうか。もう1つ、WTOの職員の問題ですが、1995年の段階で3人でしたので、ほとんど増えていません。これから中国はもっと台頭してくると思いますし、国際経済法に強い人材は日本でさらに必要とされますので、政府としてももっと職員の数を増やすような政策を取るといいと思うのですが、いかがでしょうか。

モデレータ:

セーフガードといわれていますが、いわゆるセーフガード(輸入増加により国内産業に重大な損害が発生していることを理由とするもの、GATT19条参照)ではありません。今回は税率を38.5%から50%に戻すということなのですが、日本が国際的に約束したのは50%で、譲許表にもその数字しか書いてありません。米国など一部の牛肉輸出国との合意に基づき、暫定関税として38.5%にしていたのです。それを50%に戻すのに協定上何の問題もありません。

A:

しかし、訴訟になる可能性はないかというと、かつてバナナ事件というのがあり、1997年頃欧州が行っていたバナナの輸入制限に対し、バナナ輸出国と米国が提訴し、輸出国側が勝訴しました。EUが特定国に大きなシェアを与えていて、それは譲許表に書かれていることだったのですが、譲許表に書かれていても明らかな協定違反ならだめ、ということになったのでした。ただ今回の場合、特定国を優遇しているわけではないので、協定違反にはならないと思います。
2つめの質問に関して、今まで日本人のWTO職員は平均して3、4人というところですが、WTOで実際に政策に関わっているプロフェッショナルは100人ちょっとなので、そう悪くはない水準だと思います。他方、中国が加入直後から「職員に採用せよ」とかなり圧力をかけているのに比べると、日本政府は努力が足りないと思います。ただし、WTOは他の国際機関とは違って、拠出金をたくさん出している国から、たくさん採用するということはありません。すべて試験によるので、日本人は語学力がネックになることが多いのかなと思います。応募していないというわけではありません。

Q:

(セーフガードに関し)今のような説明で、国際的に納得を得られるのでしょうか。

モデレータ:

納得というのは、政治的、法的という2つの面があると思います。輸出サイドとしては今までより待遇が悪くなるわけですから、政治的に納得させるのは難しいです。ただ法的には問題ないので、提訴することは不可能です。

Q:

2つほどコメントします。「不平等条約」があったために歴史的に保護政策を取らなかったというお話でしたが、関税自主権を回復してからの重工業化に関しては国内産業保護政策があったと思います。もう1つ、学界の果たすべき役割の話に関して、諸外国ではWTOの事務局ではなくてパネリストとして学者が参加しているようですが、日本人はあまりいないようです。そういうところでもがんばってほしいと思います。

A:

最初のコメントについて、重工業に関しては多少あったとは思いますが、全体的に見るとそれほど高関税をかけてはいなかったと思うのですが、もう少し調べてみます。2つめのコメントに関して、パネリストに選ばれるには、学問的業績だけではなく、ある程度国際的に知られていないとだめなようです。日本人では、早稲田大学の清水章雄先生が2度WTOのパネリストになっておられますから、まったく実績がないわけではありませんが、おっしゃるように他の学者の方々にも頑張っていただきたいと思います。

Q:

客観的に見て、日本の通商政策は1930年代において自由主義貿易を先取りしていたといえるのでしょうか。それとも「攻撃的法律主義」にしても、「重層的通商政策」にしても、他国の政策の追従になっていたのでしょうか。もう1つお聞きしたいのは、国際法は国内法と違って壊れやすいものだと思うのですが、現在のWTO体制を信頼してよいと思われますか。

A:

日本は他国のあとを追っていたというのが本当のところだと思います。開国した時にはすでに、国際秩序ができあがっていたわけで、リーダーシップをとるという意識はどうしても低くなりがちです。ただし最近は、積極的にアジェンダ設定をやっていこうという方向も出てきていて、今のアンチ・ダンピング制度に異を唱える国のリーダー的存在となったりしています。
国際法が法として未熟であるというのは、世界秩序が基本的にはアナーキーであることからすればやむを得ない側面がありますが、WTOの多国間秩序に関しては結構うまく機能していまして、John Ruggieが“Embedded Liberalism”(埋め込まれた自由主義)ということを言っています。これはGATTが一種の相互主義に基づき、貿易障壁に限って適用され、結果的に自由主義貿易が体制に埋め込まれていくということです。それに加えて、Bob Keohane & Joseph Nyeが“Club Model of International Cooperation”ということを言っています。彼らは「クラブ」はそろそろ崩壊するのでは、と言っているのですが、GATT/WTOは一部のメンバーが身内意識を持ってクラブのように運営していて、それが成功の要因ということです。状況は変わりつつあり、加盟国の増加がクラブ的運営のチャレンジになってくるという意見もありますが、全体的には今でもうまく機能しています。では日本は「クラブ」に入っているのか、というと、正式メンバーではあるけれども、大きなアジェンダ設定まではなかなかできないという状態です。これは日本の官僚制度にも関係しますが、通商交渉官の任期が短くてなかなか顔見知りになれないということも影響しているようです。

Q:

中国はWTOに何を求めているのでしょうか。またそれは、日本にどういう影響を及ぼすと思われますか。

A:

15年かけて交渉してきたわけですから、それに見合うような効果があったのだということを国民に示したいという意識の表れでしょうか、WTOでの中国の活躍を国威発揚の場としたいという傾向があるようです。こういう大国主義的な姿勢は「クラブ」にとって異質なので、みんなそれを心配していたのですが、そのあたりは中国もちゃんとわきまえていて、WTO加盟国としてそれほど異質な行動はとっていません。ドーハ・ラウンドでの中国提案も穏健な内容のものです。中国加入の影響としては、貿易紛争の解決に関しWTO協定が適用できるということで、中国側の法遵守精神が高まったのではないかと期待したいところであり、ねぎのセーフガードで見られたような場外乱闘はもうしなくてすむのではないでしょうか。

この議事録はRIETI編集部の責任でまとめたものです。