保育所と幼稚園への選択と競争の導入―準市場とサードセクターの再構築 (議事概要)

中島 厚志 (RIETI理事長)

今、公共サービスをめぐる制度に関して、非常に大きな改革が進んでいる。同時に、医療法人や社会福祉法人、学校法人といったサービスを実際に担う非営利の民間組織、いわゆるサードセクターもまた、非常に大きな自己改革を迫られている。営利企業との競争・共存という状況が改革を迫っている面もあるし、逆に営利企業側も非営利組織から影響を受けざるを得ないという意味で、相互作用が期待されている。本日は、4月から始まる子ども・子育て支援新制度を材料に、サードセクターの再構築のあり方を皆さんと一緒に考えたい。

後 房雄 (RIETIファカルティフェロー / 名古屋大学大学院法学研究科教授)

官民関係の自由主義的改革の背景には、「大きな政府」という歴史的傾向から「小さな政府」への転換がある。具体的には、国営企業の民営化や民間委託、規制緩和が進んだ。民営化すれば政府支出は減り、民間委託すれば公務員の数が削減できて「小さな政府」に向かう。

その中で、行政はニュー・パブリック・マネジメント（新公共経営、行政経営）といわれる手法を取り入れ、業績や成果に基づく運営、市場メカニズムの活用、顧客主義、組織の簡素化（経営単位への権限と資源の委譲）などを行っている。そして、その背後では行政組織が統治する「ガバメント」から民間企業や各種非営利組織、市民の協力も得ながら行政効果を上げていく「ガバナンス（多元的協治）」への転換、地方分権という変化も起こっている。いずれにしても、どうすれば良い公共サービス（質が高い、効率的、利用者のニーズや要望に応答的、納税者に対するアカウンタビリティを果たす、利用者や労働者を公平に扱う）を提供できるかという観点で改革を進めなければならない。

イギリスの研究者ルグランは、公共サービスを提供する方法のモデルとして、サービス提供者は良い公共サービスを提供するだろうとただ信頼される「信頼モデル」、公共セクターの上位の管理者が部下に対して命令・指示を与える「命令と統制モデル」、利用者が意見を伝えることで良いサービスを得ようとする「発言モデル」、利用者が多様な供給者の中から選択できる「選択と競争モデル」の4つを示している。

準市場は、「選択と競争モデル」に出てくるもので、日本ではバウチャー制度と呼ばれることが多い。準といっても基本は市場システムであり、利用者がお金を払ってどの事業者からサービスを受けるか、どの保育所に行くかを選択できる。事業者側はたくさん客が来れば収入が増えるので、多くの利用者から評価されるよう切磋琢磨して競争するようになる。

しかし、支払能力のない人にとっては選択は意味がない。そこで、準市場では事前に公的資金で購買力を与え、市場メカニズムに基づいて選択できるようにする。その意味で、これは福祉国家的なシステムと市場メカニズムを総合したモデルといえる。

権利がお金で補償されるなら、券（バウチャー）を介さずとも同じような仕組みをつくることができる。日本で言えば、医療制度がそれに当たる。保険証がバウチャーの代わりをしているのである。

医療の供給方式には「公共型」「医療保険型」「自由型」の3つのタイプがある。「公共型」は、医者は国家公務員で、国民全員に税金で無料の医療サービスを提供する仕組みで、イギリスが典型である。「医療保険型」は、社会保険の形で費用をストックしておき、その保険から皆が必要な費用を出す。皆保険体制で、供給者を選ぶことができる。事実上、準市場といってもいい。これには日本などが当てはまる。「自由型」はアメリカなどが典型で、最貧者や高齢者、障害者には公的保険を付けるが、それ以外の人は民間保険を利用しなければならず、医療サービスの提供は基本的には民間が行う仕組みである。

今、「公共型」のイギリスや東欧は「医療保険型」に移行しており、アメリカもオバマ大統領が皆保険を何とか実現しようと民間保険への加入を義務付ける制度をつくるなど、「医療保険型」に近づいてきている。

戦後日本の公共サービスは、措置制度という独特の制度を取ってきた。措置制度では、サービスは行政が行政処分として一方的に行うため、利用者には選択の余地がない。その代わり、かなり安い料金あるいは無料でサービスを利用できる。

憲法89条の「公の支配」に基づいて官と民を峻別させようという占領軍の意図だったのだが、当時の日本の行政には責任を持って公共サービスを提供する余裕がなかったため、民間を使わざるを得なかった。それなら民間団体を公の支配に置いてしまえば公的資金を支出できるということで、民間団体を従属させる条文に解釈変えしたという皮肉な展開をたどり、医療法人、学校法人、社会福祉法人などを、わざわざ法律を作って公の支配下に置いた上で金を出すというやり方を、戦後ずっと続けてきた。よって、日本の各種非営利組織は、名実ともに公の支配下にある。

1990年代後半以降、社会保障の基礎構造改革のもと、自由主義的改革の一環として準市場を導入する改革が続いているが、実は日本の医療制度は戦前から準市場だった。戦前の早い段階でそれが制度化され、1958年に国民皆保険まで広がった。患者側は社会保険で支払能力を補てんされ、民間の開業医や病院の中からサービスを選ぶことができる。恐らくこれは、民間の開業医の発言力が非常に強く、イギリスのように公務員化できなかったからだろう。日本では、コンセプトなしに非常に先駆的に準市場が採用されていたのである。

医療制度に続いて初めて準市場に本格的に入ったのが介護保険である。2000年には社会福祉法の制定で措置制度が正式に廃止され、契約に基づく福祉サービスの利用制度が基本となった。障害者の支援費制度や子ども・子育ての制度にも、準市場が次々と入りつつある。

子ども・子育て支援新制度は、紛れもなく準市場である。利用者には施設型給付で権利が支給され、事業者を選んで直接契約を結ぶ形になる。認定さえ受けていれば大部分が公的資金で賄われ、自己負担は一部である。事業者間の競争も制度化されており、特に待機児童のいる自治体では参入規制を撤廃している。ただし、幼保連携型認定こども園と幼稚園については、依然として学校法人しか参入することができない。

日本の非営利組織では、契約や料金で稼いだ財源の方が、寄付金や助成金・補助金などの財源よりもはるかに多い。中でも政府行政から稼いでいるものが圧倒的で、社会福祉法人は94.7%を政府行政から稼いでいる。

日本の非営利セクターは、社会福祉協議会の周辺やNPO法人のようなボランティア的な団体と、社団や財団を中心とした事業型NPOとの分岐が明確になりつつある。さらに事業型NPOの中でも、公的資金の割合が高い社会福祉法人のようなタイプと、自主事業などで民間から稼ぐタイプに分岐している。

この状況下で官民関係の自由主義的改革（準市場の拡大、委託契約の競争化）が行われると、良いサービスの提供を追求し、経営能力も上げないと存続できなくなっていく。事業型NPOが自律性を確立し、経営能力を向上させる方向に向かうことを期待するが、そのためには幾つかの条件整備が必要になる。

1つは、準市場においては、NPOは公的資金なしではなかなか採算が取れないので、NPOの自律性は守りながらも、公的資金に関する説明責任を確保していかなければならない。事業委託契約や指定管理者制度も随意契約ではなく競争入札とし、サービスの質も含めた成果志向の契約制度に変えていく必要がある。

もう1つは、大体の自治体にはボランティア型のNPOを支援する部署はあるが、事業型は対象外となっている。行政は、事業型NPOを支援する体制を整えなければならない。最近、中小企業庁が中小企業の中に非営利組織を加え、支援の対象に入れ始めている。私はこれが事業型NPOの支援という方向に発展していくとよいのではないかと考えている。

後 房雄 (RIETIファカルティフェロー / 名古屋大学大学院法学研究科教授)

朝川 知昭 (厚生労働省雇用均等・児童家庭局保育課長)

子育て支援の大きな課題は、待機児童をどう解消し、保育をいかにサービスとして増やしていくかである。子ども・子育て支援新制度によって、その財源保障は確実に進む。

新制度には、保育の量を増やしやすくする仕掛けが盛り込まれている。まず、保育所の人員や面積などの基準を満たせば原則認可することとし、参入しやすい環境をつくっている。また、認定こども園や幼稚園、小規模保育などの地域型保育事業も制度の対象となっており、親の働き方などによって選択肢が広がる点が特徴である。

新制度は介護保険に似た仕組みで、利用者と事業者との契約が基本となり、広義のバウチャー制度になっているとの評価はされうる。しかし、あくまで福祉制度であるため純粋な契約関係にはなっておらず、保育の実施主体である市町村が、客観的基準に基づいて保育の必要性、優先度を認定する形になる。

保育の必要性の認定について、現行制度では昼間労働を常態としていることが「保育に欠ける」事由となっていたが、新制度においては働き方や就労時間にかかわらず対象として「保育の必要性」の事由を判断するよう定められている。事業者に対しては、第三者評価の受審を努力義務化し、情報公表の推進を求めている。

池本 美香 (株式会社日本総合研究所主任研究員)

新制度移行に当たり、国が取り組むべき課題を5つ挙げたい。

1つ目は、日本は長時間労働の割合が大きく、働き方の柔軟性が乏しいので、子ども1人当たりの保育時間を短くし、保育の質向上に財源を回すことである。

2つ目は、市町村の状況を把握できるような統計を、国レベルで整備することである。

3つ目は、複雑な制度を簡素化することである。海外では保育認定の手間を省き、全ての子どもに保育を受ける権利を保障する動きも見られる。抜本的な考え方の転換も議論してはどうか。

4つ目は、保育の質向上に向けた制度の改善である。海外では、親は保育の「消費者」ではなく「生産者」と位置づけ、親の力を生かして保育の質を向上させる動きもある。また、親の意向を反映させるため親協議会の設置を義務化したり、子どもの意向を反映する国もある。

最後は、事務負担を軽減することである。

新制度が十分に機能するためには、施設に関する情報が開示されて親に効果的に伝わることと、公平な補助金制度が必要である。それによってサービスが選択できるようになり、競争が働く。施設レベルでは、親や子どもの意向が反映される仕組みをつくり、サービスの質向上を図ることが求められる。

吉田 正幸 (株式会社保育システム研究所代表取締役)

子ども・子育て支援新制度は、子ども、保護者、地域社会という需要側に寄り添って、質量ともに十分な保育を供給することを目指している。よって、従来の施設補助から、需要を主体とした給付設計になっており、保育認定を受けた個人給付の形となるため、制度上は利用者側が主導権を持つことになる。

私が新制度に期待するのは、需要の変化に対応して供給体制が変化せざるを得ず、市町村における公・私、幼・保の再編が加速することである。同時に、参入主体の多様化が進み、学校法人と社会福祉法人、学校法人とNPO法人の対等化が予想される。また、利用者の選択肢が広がることで、施設側の質向上につながると考えられている。課題としては、都市部のポスト待機児童の問題、人口減少地域における保育機能の維持が挙げられる。

新制度移行に当たり、一部市町村やサービス供給側で温度差が生じる懸念があるため、これからは保育の質を軸に据えた制度運用が重要になってくる。そこで、ロジックモデルを応用した保育の構造化を提案したい。どこをどう変えれば保育の質が向上し、より良いアウトカム（成果）が得られるかを明確にすることで、利用者が選択する際の判断材料になると考える。

藤岡 喜美子 (公益社団法人日本サードセクター経営者協会執行理事 / 一般財団法人こども財団代表理事)

サードセクター組織の保育所経営は、事業ありきではなく、それぞれにまず明確なミッションやビジョンを有し、保育だけでなく多機能のサービスを展開するという特徴を持っている。また、非営利なので、地域からの資源提供を受けやすく、多様な主体と連携・協力できるという強みがある。

新制度は単に待機児童対策ではなく、保護者のニーズに合った多様なサービスを提供することが目標であり、子どもの声を聞くことも重視している。新しいサードセクター組織の方々にはぜひ保育の本丸を担っていただき、公的資金による子育てサービスを提供しながらも、地域の実情に応じた高度なサービスを創出してほしい。

これまで、保育所の担い手となるサードセクター組織はあまり育っておらず、今回の制度改革により、子ども関係の団体の成長が期待される。新制度の担い手となる新たなサードセクター組織への支援体制を整えなければいけない。保育の分野に市場性が導入されれば、従来の団体には自己変革、新しい団体には成長が求められ、担い手が利用者目線に変わっていくのではないか。市場原理の中で営利と非営利が切磋琢磨していくことで、社会的価値と経済的価値の両方が創出されるだろう。

後：これからは、少子化が進みながらも就業する女性が増え、保育所の需要は増えることが予想される。新制度によって、質量とも需要に十分応えられる状況になるだろうか。

朝川：量については、東京を除けば、平成30年には待機児童ゼロの実現が近づく見通しである。地方では、いかに保育機能を維持するかが重要課題で、保育士不足も考えていかなければならない。一方、保育の量を急速に増やしているため、質の低下が懸念される。経験年数の短い保育士が多いので、長く働ける環境づくりが必要である。また、第三者評価を受ける施設は増えていくとは思うが、第三者評価だけで判断するのではなく、利用者には保育に積極的に関わる姿勢が求められる。

池本：待機になって不公平感を持っている人は多い。専業主婦でも子育てで苦労している人は多いので、親の就労にかかわらず、教育機関として3歳未満であっても誰でも行ける形にして、保育を保証できないかと思う。

吉田：中長期的には明らかに供給過剰になり、今度は質が問われるので、量的問題は時間が解決する部分が大きいだろう。問題は近々の待機児童の解消であり、当面は厳しい人材難が訪れる。働き方の見直しや地域との関係など保育以外の部分も総合的に考え、0歳のときはフルタイムの保育が必要でなくなるような子育て支援や財政措置を講じる視点も必要である。小規模保育やサードセクター組織については、機能の質を担保できているかをしっかり評価し、給付と連動させることでカバーできるのではないかと考える。

藤岡：過剰供給が進むと、新規参入は減ると予想される。私が期待しているのは事業所内保育所である。地域の方々を受け入れてもらおうということで、中小企業数社と連携しながら仕組みづくりに取り組んでいる。質の点は、1人の子どもに対してどういう保育をしていくかという流れをつくることで、改善できるのではないか。

後：新制度では事業者が競争する形になるが、準市場ではまだ規制が残り、競争が不徹底である。需要予測を自治体が行うことには限界があるので事業者に任せるべきだし、料金もサービスの質などに応じて自由化すべきである。今後、市場メカニズムの中で競争の側面をどうしていくべきか。

朝川：新制度では、制度としては料金の上乗せ徴収が可能な仕組みである。だが、保育所の良さは所得の多寡にかかわらず同じ保育を受けられることだと思うので、料金は公平であるべきである。市町村が行う予測は潜在需要についてなので、高めの予測となっている。われわれとしては、高い目標を目指すために計画を立てさせているという考え方である。

池本：どうすれば公平にできるかというのは大変難しいテーマだと思う。料金を時間当たりにする、保育のレベルに応じて公定価格を上げるという方法もあるが、どうしても不公平感は生まれるので難しい。

吉田：保育の世界では、市場メカニズムは十分浸透しないと思う。一部の都市部を除いて、地理的制約が大きく、自由に選択できる状況ではない。料金については、税金が投入されるわけなので、一定の妥当な金額であることが必要である。市場メカニズムの下で利用者が直接選択することも大事だが、ステークホルダーをどう機能として組み込んでいくかが重要である。子ども・子育て会議でも、供給側だけで利害調整が行われることが多く、本当の意味でまだ需要主体の発想に転換しきれていない。

藤岡：子ども一人ひとりの個性を伸ばせるという点では、市場原理は効果があるのではないか。何でも画一的なサービスということではなく、より伸びたいという子どもについては、付加価値的なサービスを提供して料金を徴収することによって特徴的な園が生まれるのではないかと思うし、経営面でも重要なことだと思う。

後：日本の準市場では、まだ料金の自由化は試みられていないが、新制度では上乗せ徴収が認められており、他分野から見ても興味深いところかもしれない。また、競争により、良くない供給者が円滑に淘汰される。その仕組みも含めて競争の環境を整えることが課題である。準市場というシステムをどう使いこなすかという議論が、これから各方面で行われることを期待したい。