『新しい公共』の担い手としてのサードセクター：各法人形態の現状とサードセクター構築への課題 (議事概要)

社会的、公共的課題に取り組む主体として、政府、企業と並んで、「新しい公共」の担い手としてのサードセクターへの関心が高まっている。こうした背景を受け、RIETIでは、2011年初めに、特定非営利活動法人（狭義のNPO）のみならず公益法人や協同組合も含めた広義のサードセクターを対象とした実態調査を実施した。

H22年度「日本におけるサードセクターの経営実態に関する調査」

本シンポジウムでは、このアンケート調査によって明らかになったサードセクターの現状を紹介した上で、それぞれの法人形態の実情に詳しい専門家により、現在の法人形態の枠を超えて、より包括的なサードセクターを構築していく上での課題と、そうして構築されていくサードセクターが果たすべき役割などについて活発な意見交換が行われた。

後 房雄 (RIETIファカルティフェロー/日本サードセクター経営者協会代表理事/名古屋大学教授)

日本では、1995年の阪神淡路大震災を契機に、ボランティア活動等を行う民間の非営利団体に法人格を与え、活動を支援する目的で、1998年に特定非営利活動促進法（NPO法）が施行された。この法律には、2つの意義があった。第1に、従来は環境保護や障害者福祉など分野別に行われてきた諸活動を1つの市民活動セクターとして位置付け、社会的認知を高めたこと。第2に、主務官庁制により分断的かつ行政依存的だった伝統的なNPOを、本来あるべき形へと向かわせる突破口となったことだ。

その後、2006年には公益法人制度改革が行われ、主務官庁制を外すための具体的措置として、民法34条「公益法人の設立」以下の大量の条文が一括削除された。民法の大幅改正は敗戦直後を除けばほとんど例を見ないので、画期的なことであった。しかし、本来のあるべき非営利法人の制度から見れば、改革の余地はいまだ大きい。

NPO法制定から15年が経ち、特定非営利活動法人は急増した。NPOという呼称も普及し、社会的認知は高まったが、全体として組織的力量は極めて小さいと言わざるを得ない。たとえば、有給職員を雇用できているNPOは半分以下で、残りは事務局運営さえボランティアに頼っている。このことは、問題解決力の不十分さにもつながっている。

一方で、社会福祉法人や学校法人、医療法人については、経営力や公益性を高める方向での自己改革が進み始めている。この背景には、「New Public Management」といわれる公共セクターの改革の国際的な流れがある。日本でも「官から民へ」「中央から地方へ」や、2009年に民主党政権が提唱した「新しい公共」など、政府・行政側の動きと連動した変化が見られている。

その中で、ここ数年、社会起業家や社会的企業といった言葉が注目を集めている。これは、NPOの組織的力量や問題解決力の不十分さの原因が、各法人のマネジメント水準の低さにあるとして、それを強化しようという意識の表れと考えられる。

こうした現状を前提にすると、この15年は「NPOはどのような役割を果たすか」ということが議論の中心であったが、その主語を「サードセクター」へと変えるべきではないだろうか。そのシンボリックな事例として、「新しい公共」推進会議の専門委員会が2011年に発表した報告書では、主語はNPOではなく市民セクターとなっている。ここには各種公益法人に加えて協同組合や地縁団体、非営利の社会的企業も含まれる。

RIETIでは2010～11年にかけて、1万2500のサンプルを対象に「日本におけるサードセクターの経営実態に関する調査」を行った。サンプリングの基礎としたのは総務省の「平成18年事業所・企業統計調査」だが、その最新版の「平成21年経済センサス基礎調査」によると、事業所数は604万、従業員総数は6286万人で、そのうち民営の事業所は588万、従業員5844万人、国・地方公共団体の運営する事業所は15万、従業員441万人だった。

1990年にジョンズ・ホプキンス大学が実施した国際比較調査によれば、非営利セクターの雇用者数が全体に占める割合は、先進7カ国平均が3.4%に対し日本は2.5%、GDPに占める運営費総額の割合は、7カ国平均が3.5%に対し日本は3.2%と、いずれも小さい。しかし、今回の経済センサスの調査結果を見ると、1999年から2009年の間に、事業所数は5.4%から6.9%、従業員数が9.1%から11.5%と着実に伸びている。

さらに、各サードセクターの経営や組織実態に関するミクロデータとして、(1)組織概要、(2)ガバナンス（理事会の運営・情報公開等）、(3)成長・発展意欲、(4)収入構造の4項目に関しても調査を行った。特に重視したのは(4)の収入構造だ。同じ公的資金であっても、補助金・助成金は「もらった収入（voluntary income）」であるため、一般的に出す側の発言力が強くなる。一方、委託金は物やサービスの対価として「稼いだ収入（earned income）」であるため、組織の自立性が維持しやすい。従って、少なくともこの2つは区別して議論する必要がある。

これらを基に、事業所の数、常勤理事の人数、就業規則や給与規定の整備、決算報告の公開といった項目について、目立って良いものを＋1点、目立って低いものを－1点、中間を0点として集計し、法人形態ごとの組織的力量の格差を評価した。組織的な力量が高いグループには、学校法人（22点）、社会福祉法人（17点）、生協・農協（16点）、公益財団法人（13点）が含まれる。中間グループには、一般財団法人（6点）、一般社団法人（3点）、公益社団法人（－5点）が含まれる。力量の低いグループには特定非営利活動法人（－13点）、法人格のない団体（－18～－19点）が含まれる。

収入構造に関しては、日本のサードセクターは公的資金の割合が63.6%と非常に高い。このうち稼いだ収入は42.7%で、もらった収入20.9%の2倍以上となっている。これは、医療保険制度、公的介護保険制度、障害者自立支援法などがすべてバウチャー制度を採っていることに起因する。バウチャー制度は、まず利用者に公的資金（バウチャー券ないし使途が限定された資金）を配分し、利用者が選んだ事業者に最終的に資金が渡るという構造のため、事業者間の競争が活性化し、かつ利用者の選択権や発言権が強まる効果があるとして日本でも広く採用されている。

これらの結果から、「稼いだ収入」の割合が高いか低いか、公的資金の割合が高いか低いかによって4つの類型に分類した。

このように、収入構造上もサードセクターは多様であるといえる。

ピーター・フラムキンは、サードセクターの社会的役割として、4つの機能を提唱している。すなわち、①市民を政治に動員すること、②必要とされるサービスを提供し、政府の失敗と市場の失敗に対応すること、③ボランティアや寄付者等が活動を通じて価値や献身、信仰を表出できるようにすること、④商業と慈善事業を統合した社会的企業を創出することである。今回の調査結果を基に評価すると、日本では②サービス提供はかなり充実してきているが、④社会的企業の創出はまだ弱いと分析できる。

では、日本のサードセクターが実質的に1つのセクターとなり、社会に期待される役割を果たすためには、どのような課題があるのだろうか。

まず第1に、個々の組織の経営力強化が必要である。次に、事業独占や参入規制などの制度的障害を打破しなければならない。そして第3に、公的資金の割合は高いが自律性は維持されているという状況にするためには、事業委託契約や管理者制度、バウチャー制度など、成果重視、民間団体の自律性保障への改革を行い、同時に間接費を含めたフルコストを支払うという制度を確立していく必要がある。こうした制度改革を行っていくことで、さまざまな法人格を共存させる意味はなくなり、より統一的簡易な非営利法人制度や協同組合制度が導入しやすくなるはずだ。現状では、法人格には特権がセットになっているため統合には抵抗が大きいが、法人格制度というよりも、むしろ仕事をする上での諸制度を透明で公平なものに変えていくことが当面の課題といえる。

太田 達男 (公益法人協会理事長)

2011年の「新しい公共」推進会議において、サードセクターを指して「市民セクター」という表現が使われた。社会の組織は、国・地方公共団体、市民セクター、営利企業という3つのセクターから成っており、市民セクターには任意団体ならびに非営利法人・協同組合・社会的企業が含まれる。

図2：新しい公共推進会議における市民セクターのイメージ

非営利組織については、①公式に設立されたもの、②民間組織（非政府機関）、③利益配分をしない、④自主的管理、⑤有志によるもの、⑥公益のためのものというレスター・サラモンによる定義が用いられている。日本では最初、公益法人がこの6つの要件をすべて充足するかどうかが問題になったが、現行公益法人制度ではすべてを充足している。一方で、その後出てきた特定非営利法人との関係において、公益法人とはむしろ行政の一翼を担うものであるという誤解のもとにもなった。

旧公益法人制度は2008年12月に抜本改正され、5年以内に新しい制度に移行することになっている。現在、公益法人が直面する課題は3つある。まず、より柔軟で持続可能な自立的経営を可能にする制度にする必要がある。次に、規模の大小や事業の中身を1つの規律で律するには無理がある。3つ目に、年末調整における寄付金控除の手続きを可能にするなど寄付税制の改善を行い、寄付文化の一層の醸成が求められる。

田島 誠一 (社会事業大学教授/財団法人日本老人福祉財団理事長)

社会福祉法人は、1952年、社会福祉事業法によって誕生した。その後、福祉諸法の成立とともに措置制度が普及したことで、昭和40年代以降、社会福祉法人は制度の独占的な委託先として指定された。同時に、補助金の充実などによって多くの福祉施設がつくられ、政府系金融機関や県による手厚い補助制度も整備された。その結果、社会福祉施設数と法人数はパラレルに伸びてきたが、「一法人一施設」指導の撤廃により、2005年以降は横ばいとなった。

一方、1981年、土光臨調のころに社会福祉は措置ではなく契約で行うべきだという議論が出てきた。これを受け、1988年には民間営利事業者の一部が在宅介護に参入するようになった。介護保険導入後には、居宅サービスに営利企業が参入することになり、今や営利企業のシェアは過半数となっている。保育についても1997年の児童福祉法改正により、措置ではなく契約であるとされた。現在、認可保育所では営利企業を含む民間法人の参入は5%程度に止まっているが、東京都や横浜市が独自に認定する保育所では営利企業が圧倒的なシェアを持っている。

現在、社会福祉法人は、規模が小さい、財政基盤が弱い、ガバナンスが不十分、官の関与が強いといった問題を抱えている。また、地方の特別養護老人ホームの施設長の多くが行政OBという状況もある。今後歩むべき道としては、公益性を発揮し、サービスの質の向上を図ることが何よりも重要である。また、職員給与を改善し、勤務の継続性・事業の持続性を高めることで、非営利性を徹底することも求められる。これにより、地域に福祉文化を醸成し、「地主制」を基にした前近代的な経営から脱却しなければならない。

藤岡 喜美子 (市民フォーラム21・NPOセンター理事・事務局長)

NPO法人には、ボランティアを中心として活動する草の根的な団体と、有給職員を雇用する団体が存在する。どちらであるかによって支援の在り方は違うはずだが、現状では両者が同じように扱われていることに問題がある。たとえば、地縁的組織のような団体に中途半端な補助金・助成金を提供することは望ましくない。夏の盆踊り大会のために、地域住民にその意義を説明し、身銭を頂くことで地域の人の意識を変えていくという効果があるが、そこに助成金などが出れば、その効果が失われてしまう。一方、有給職員を雇用する団体にとって大きな課題となっているのが、職員への有給休暇の付与や社会保険の加入といった面での基盤強化だ。こうした団体に対する社会保障面での支援が望まれる。

有給職員を有するNPO法人の1つに「NPO法人福祉サポートセンターさわやか愛知」がある。この団体は介護保険事業者として、利用者が住み慣れた地域や自宅で最期を迎えるためのサポートを行うことをミッションに掲げているため、施設サービスは行わず、在宅支援サービスに特化している。また、1時間750円でどんな「困った」にも対応するという事業を展開している。こうした助け合い事業を行う組織は全国に存在するが、その多くが事業継続に悩んでいる。さわやか愛知では、公的資金と自主事業の対価を組み合わせ、経営を成り立たせている。

NPO法人が存在感を示すためには、参入規制の緩和やセクター間の人の流動性を高めることが必要となる。そのためには、各団体が自ら経営力を上げ、労働環境を向上していかなければならない。

栗本 昭 (生協総研理事・主任研究員)

日本の生協は、農協と並び世界最大級の組織・事業を持っている。生協は、現在では先輩であるヨーロッパの生協よりもはるかに大きな組織に成長し、組合員の8割、事業高の4割を日本一国で占めている。金融の協同組合には、農協、信金、信組、労金という業態があるが、この4者で日本の預金の24%、貸し付けの16%を占め、各協同組合における共済は生命保険の契約高の約23%を占める。

生協は経済活動だけでなく、消費者運動や環境問題への取り組みなど、さまざまな社会的な役割を果たしている。とりわけ医療福祉サービスの提供においては、医療保険事業や介護保険事業で非営利法人と競合する関係になっている。また、「くらしの助け合いの会」というボランティア組織を設け、1時間700円で家事サービスを提供しており、これはNPO法人と競合する。

日本の協同組合は、サードセクターの中では財政規模も比較的大きく、特に生協・農協は組織的力量が高いが、協同組合全体の認知度は低いのが現状だ。また、法人格の数だけ法律と主務官庁があり、産業政策に基づいて協同組合法が作られたため、官庁、族議員、業界団体の「仕切られた多元主義」がいまだに厳然と存在する。今後はこうした点を改善し、セクターとしてのアイデンティティを確立していかなくてはならない。

青木 信之 (内閣府大臣官房審議官)

7月31日に閣議決定された日本再生戦略には、「新しい公共」という言葉が入っている。これは、日本は今後「共創の国」を目指そうというメッセージであり、共創の国ではすべての人に居場所と出番があり、すべての人が新しい公共の担い手とされている。わが国が抱える高齢化、災害、エネルギーなどの課題を考えたとき、行政だけで物事を解決できる状況にはない。従って、それぞれの地域で問題を解決し、その解決モデルを集約していくことで社会全体のイノベーションを進めていくことが求められているのだ。

民主党政権が誕生して以来、「新しい公共」の取り組みを少しでも前に進めるべく、寄付税制が抜本的に拡充された。この制度が適用されるためには、その団体が地方公共団体の条例上も住民税控除の対象になっているなどの一定の要件をクリアしなければならない。その要件を満たした団体が1万円寄付すれば、足切りの2000円を除いた8000円の4割である3200円に加え、住民税を1割分含めた合計4000円が返ってくるという仕組みである。

これらの改革の狙いは、専門的なノウハウを持つサードセクターが、行政に代わって国民の要望に対応できるようにしていくことにある。そのためには、一定以上の経営規模が必要になる。今後、市民セクター側が行政と対等な関係でアイデアを出し、お互いに企画提案をしていくため、さまざまなセクターが協力していくことが重要である。

太田： 政府は今、特定の法人形態（公益社団法人、公益財団法人等）に関して、国、各市町村、独立行政法人からの支出の点検・見直しを命じている。一部の公益法人が国や独法と癒着して業務委託を受けたり、天下りの受け皿となっている事実は否定しないし、支出が惰性で行われないよう監視することは当然必要だ。しかし、特定の法人形態のみを対象とすることは当該法人形態自体に否定的印象を与えかねない。正当な契約に基づく行政との密着と癒着とは峻別して議論すべきだ。

藤岡： 今後は行政の守備範囲をNPOに開放していく必要がある。そのためには、地縁的組織と新しくできた組織とが連携・協力しながら、地域での自治活動における活動領域を広げていくことが望ましい。また、市町村や都道府県の側も、民間が実施主体となれるような仕組みをつくっていくことが重要である。既に自治体とNPOが対等なパートナーとして、自由度の高い契約を結んでいる事例もあるので、参考にしてほしい。

青木： 行政とNPOがタイアップして行うことが望ましい仕事もあれば、NPOがスピード感を持って実施し、行政が遠くから見守るという形態が望ましい仕事もある。いずれにしても最も重要なのは、中間支援団体を通じた持続可能な担い手の育成を行っていくことだろう。

後FF： 国立大学法人や独立行政法人、社会福祉法人など、行政からの助成に依存している非営利公益法人は、明確な成果目標を課した上で、それを達成したか否かを評価すべきだ。現状では、事業の実施方法から人員配置まで細かく行政が規定し、裁量の余地がほとんどない代わりに成果目標もほとんど問われない。これを成果志向に変え、トップに経営的裁量を与えることで、サードセクターも活動しやすく、行政にとっても費用対効果の面で望ましい枠組が構築できるはずだ。

田島： 社会福祉法人は、社会福祉事業が全事業の半分を下回らなければ、公益事業や収益事業をしてもよいが、実際には行政から厳しい縛りがかけられている。行政には従来のさまざまな規制を緩和し、公益法人を単なる利用手段と見なす認識を改めてほしい。

太田： 非営利セクターにとって、従業員に家族を養えるだけの賃金を払うことは非常に困難だ。その背景には、非営利というからには利益など出さず、ボランティア同然の安い賃金で働くべきだという大きな誤解がある。その最たるものが、収入と支出が均衡もしくは赤字でなければ公益法人と認定しないという「収支相償の原則」だ。私はこれを公益法人制度改革の中でも一番の悪法だと思っている。赤字の組織が持続的に運営できるはずがなく、いつか必ず破綻する。むしろ積極的に利益を出し、十分な高い賃金を払い、稼いだ利益を新しい公益事業の拡大再生産に投下していくことが、真に公益法人らしい姿ではないだろうか。

藤岡： 給与の問題については、特に専門性に見合った対価を払うことが求められる。また、ボランティアでも有償と無償の形態が混在しているため、両者をしっかりと区別しなければならない。そして、われわれ担い手側が狭い意味のNPO法人にとらわれずに活発に議論していくことが重要である。

栗本： 日本では、法人格によって事業領域が厳格に区切られており、たとえば生協では再生可能エネルギーに取り組めない、複数のステークホルダーが参加する協同組合がつくれないという問題があり、これを改善していかなくてはならない。また、大規模な協同組合や非営利組織が持っている資源（人材・資金・物流）を活用し、サードセクター全体を底上げしていくべき。サードセクター間の関係強化を図っていく必要があるだろう。

青木： 現在、企業の人材投資は大きく落ち込んでいる。これは社会全体の課題であり、新しい公共の担い手という観点からも、仕事をする中で力を蓄えてもらうにはどうすればよいかを考えていきたい。