RIETI电子信息 No.131(2014年5月)

汽车激增,公路供不应急:全世界城市面临的问题

  预计到2050年时将有30亿人会成为城市的新居民。如何解决伴随世界范围的城市化出现的城市交通问题,本月电子信息介绍宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授Gilles DURANTON的见解。

  世界的发展带动了城市化的进展,现在世界上有一半人口居住在城市,预计到2050年时将有30亿人成为城市的新居民。人口流向城市的原因非常简单,就是因为随着对农村的依存度下降,城市提供的工作、购物、人际相遇、休闲等机会在不断增加。另一方面,居住在城市的好处取决于居民能否得到这些机会。因此,为城市居民提供便捷的交通是必不可少的,因而这也成为城市的交通问题。

  为什么成为“问题”呢?我们思考一下美国城市的交通状况。在美国的城市,汽车行驶1公里需要1分半到2分钟。城市居民会从多种选项中选择哪种交通手段呢?交通经济学家经过分析发现,对于利用汽车移动所需时间的价值,人们的估价为工资的一半左右。以此计算,驾驶人每行驶1公里大约支付30美分,再加上大约6美分的燃油费,以及数美分的汽车折旧费,美国城市居民开汽车每行驶1公里总共需要支付大约40美分。

  除了驾驶人本人负担的成本外,开汽车还会产生其他成本,强加给不开车的人。美国城市的驾驶人需要负担1公里3美分左右的交通事故费用、数美分的空气污染费用、1美分的全球变暖费用、3—4美分的公路堵塞费用。这样算来,在美国城市开车的成本为1公里50美分以上,而驾驶人自己的负担费用只有40美分。不同国家计算方法也有若干不同,例如日本或英国的燃油费比美国贵,新兴国家的时间价值较低。但即使考虑到这些不同方面,世界各国利用汽车的费用也并非全部由驾驶人负担。此外,如果价格太便宜,消费量就会无限增加。

  那么,有没有解决方案呢?交通事故和空气污染的负担基本上与燃油费成正比,所以可以用燃油税来解决。也就是说,政府可以通过征收燃油税,让驾驶人负担空气污染和交通事故给社会带来的成本。至于公路堵塞,由于涉及交通情况,问题要复杂得多。在远离城市的地方开车,或者清晨4点开车,基本上不会引起公路堵塞。而高峰时间多开1公里汽车产生的公路堵塞成本,将会大幅度超过前述的3美分,推算值为每公里30—60美分。据获得诺贝尔经济学奖的威廉·维克瑞计算,如果下午5点在主要公路交叉口中心停车,导致其他汽车进退不得时,这位驾驶人造成的社会成本高达1公里数百美元。

  推算美国各地城市发生的公路堵塞总和,驾驶时间的浪费给美国带来的经济损失,全年超过1000亿美元。如果再考虑到公路堵塞时浪费的燃油和卡车发动机空转带来的成本,那么公路堵塞造成的损失总额就会翻倍。在交通环境更糟糕,拥有汽车的家庭不断增加,预计今后环境将进一步恶化的发展中国家的城市,公路堵塞的相对成本会更高。

  非常遗憾,城市生产率上升的大部分都被公路堵塞抵消了。在发展中国家,公路堵塞还导致了空气污染,城市的潜力没有得到发挥。那么,有什么解决方法呢?

  迄今许多国家的城建规划制定者或政府都致力于扩大公路网,美国完善了超高水平的城市干线公路网,亚洲国家城市建设了出色的高架公路系统。但是在缓解公路堵塞的问题上,新建公路却欠缺说服力。实际上,交通量的增加基本上与公路网的建设成正比。也就是说,扩大交通容量改善汽车行驶环境的结果是交通量也会增加,与容量的增加基本上互相抵消。尤其是在城市中心地区,希望在自己需要的时间使用汽车的潜在需求非常大。其结果是建设公路并不能缓解堵塞。这并不是说完全不起作用,建设公路可以增加交通容量,如果搞得好,也许能克服公路堵塞的瓶颈,但是不可能彻底解决公路堵塞问题。

  近年来,在城市规划领域往往依靠工程学上的解决对策,Ramp metering(高速公路入口调控)就是其中一例,期待通过不准汽车进入交通拥挤的高速公路来达到有益的效果。让汽车在高速公路入口处排队等待比公路堵塞效率高。不过,这种方法归根结底还是不起作用。如果高峰时间高速公路车流顺畅,就会吸引开车的人,结果导致汽车增加。在这种情况下,也可以利用Ramp metering的方法有效增加汽车流通量,但结果是行驶速度基本上得不到改善。可以设想,开车越方便,行驶距离也越长。

  现在,在城市规划领域引人瞩目的对策是让开车的人改为利用公共交通。提供舒适而高效的公共交通是正确的做法。不过这种做法虽然很有魅力,前述逻辑依然成立。如果放弃使用自家汽车改乘公交车的人增加,公路就会出现空余,其他车辆就会填补进来。公共交通虽然具有许多优点,但数据显示,没有缓解堵塞的效果。

  如果供给方无法期待缓解拥挤对策,那就只能转向需求方。墨西哥城、波哥大等发展中国家的城市根据车牌号码限制汽车数量,例如牌号尾数为3、6、9的汽车星期一上午6点—10点、下午4点—7点不能行驶。这种限制方法的优点在于实施起来简单易行,但除此之外问题却很多。首先,钻空子的人可以购买不同牌号的多辆汽车,不仅使限制汽车数量有名无实,而且可能由于许多旧车在公路上行驶而导致情况恶化。与新车相比,旧车安全性低,而且排放大量尾气。其他缺点比如有人可能在允许开车的日子去超市3次,超出了实际需要,夺用了别人上班等更需要开车的机会。

  如果增加供给或通过限制汽车数量来抑制需求无法解决问题,那就需要设定费用。也就是让汽车驾驶人本人支付一直由他人负担的公路阻塞成本,这是一种非常简单的方法。与排放污染物的工厂负担排放成本一样,驾驶人应向受公路阻塞影响的他人支付对等价格。不过,这种方法并不能完全消除早上8点的拥挤。费用设定过高,使高峰时间只有少数驾驶人可以全速行驶的做法效率不高。应促使驾驶人在高峰时间避免无必要的行驶,以便保证汽车流通。由于无法判断是否真有必要开车外出,所以判断驾驶人有无支付费用的意愿就成为可以考虑的唯一方法。如果驾驶人无论如何需要开车外出,就会支付费用,如果开车外出的重要性很低,就很难设想他愿意付费。

  这个设想虽然很简单,但评价很差,反对意见颇多。首先,有意见认为这无非只是引进新税。许多国家都陷入了岁入不足,但“公路阻塞税”并非增加岁入,应以改善交通效率为目的。公路阻塞税可以通过在其他方面减税来保持税收平衡(税收整体不增加)。其次,通过掌握汽车行驶的地点和时间来收税,这种形式的公路网运营在技术上很困难,而且费用很高。持这种批评意见有一定道理,伦敦的公路阻塞税收入被系统运营的巨额费用吞噬。不过,即使在运营方面存在问题,这一构想本身仍不失价值,而且技术也在飞速进步。伦敦使用的汽车牌号识别系统非常昂贵,但许多国家的高速公路收费站使用的transponder(电子收费器)不但成本低,而且可靠性很高。目前还处于研发阶段、利用GPS的收费系统,只需最低成本,而且非常精确。另外,由于实时收取公路阻塞税很困难,所以只要在某一时间进入某一区域,就收取一定金额的Cordon(区域)费用,这样就可以大幅度改善状况。新加坡的收费系统高度完善,堪称公路阻塞税的榜样。而瑞典斯德哥尔摩的方案虽然比较简单,但非常有效地改善了公路行驶环境。对公路阻塞税的第三种批评是关于侵害隐私的问题。但是在几乎所有的人都使用手机,电话公司随时可以追踪数据的今天,这种批评缺乏说服力。即使重视隐私,也可以在汽车里安装匿名收费装置,简单地解决问题。公路阻塞税即不需要驾驶人的指纹认证,也不需要随时确认所在地点,费用可以匿名支付。

  最后一种批评是指责公路阻塞“不公平”。用经济语言说,公路阻塞税具有递减性,收入越低的人负担越重。公路阻塞税的负担分配问题当然需要考虑,但是从根本上来说,低收入者很少有汽车,认为低收入者负担增加的意见是不正确的。只有最重视时间的驾驶人才会为改善行驶环境支付费用。受公路阻塞税影响最大的是不得不放弃开车,利用公交车的人们。在伦敦和斯德哥尔摩,采取了妥善分配公路阻塞税收入,重点发展公交系统的解决方案。即使没有公路阻塞税,发展公交系统也可以增加利用公交车的低收入阶层的方便性。放弃开车的人们实际上一定能够找到更好的选择。最后,汽车行驶环境得到大幅度改善,值得继续保留汽车的驾驶人在高峰时间支付费用。从理论上说,所有的人都因此受惠。实现这样的理想前景虽然有很多困难,但是对于大多数人来说,交通将变得更方便。

2014年5月29日

2014年5月29日登载