日本的财政改革——怎样改变“国家形态”

何谓日本所需要的财政改革？

　　本书主要向大家介绍2002年12月到2004年3月期间，独立行政法人经济产业研究所（RIETI）开展的“财政改革”研究课题的成果。这项研究课题的目的不是按照某个特定的政策目标概括对财政改革的建议，它尊重参加人员各自的立场和理论性的贡献，以大家的参与为促动因素，通过研究课题的开展加深相互之间的理解，达成共识。撇开其中可能存在的微妙差别，简单概括起来有以下几个方面。

　　◇ 90年代以后逐渐形成的中央和地方政府的累计负债、特殊法人的不良债务、社会保障账目中的积累不足等问题集中在一起，政府债务孕育着深刻的危机。只要积累起来的公共资产能与政府部门的负债相抵，是否就不必把它本身当作多大的问题呢？那么，目前政府收支的这种不平衡到底是否可以维持下去呢？

　　◇ 如果有必要有效改善政府收支不平衡的话，那么保留现行财政制度的框架，仅仅是最大限度地调整税率、社会保障负担率、开支金额等，能否完全实现这一目的呢？毋宁说预算编制过程以及社会保障制度的彻底改革是必要的。如果确实如此，那么应该如何重新规划呢？

　　◇ 财政上不断暴露的困难难道不正反映了所谓“国家形态”的国家制度形式产生的扭曲吗？比如，既得权益和管辖行政省厅之间的僵硬的合伙关系，对未来一代将会增加的负担欠缺考虑的惰性政策形成机制，优先保护当前供给者的利益并利用其能力而忽视消费者和生活者的经济和规制的结构，被纵向分割结构所埋没的官僚激励机制以及职业机会的倾斜等，这些难道没有必要审视一下吗？

　　◇ 如果有必要的话，那么在与当前技术革新和人口的老龄化、价值观以及能力的多样化等一些环境变化相结合的情况下，应该如何变革？此外，为了落实此项改革，纳税人＝选民、政治家、官僚、财政方面的专家等各自应发挥怎样的作用呢？

　　这种的广泛问题意识在各种专业领域分别独自解决固然是困难的。但是，相反仅凭缺乏专业知识和分析能力的“广泛性”讨论，也难以得到对事物本质成熟的认识。因此，我们的研究课题就是在深化这种意识，并发挥各种专业领域之间的互补性上开展起来的。也就是把各种人才形成的团体组织起来，这些人才包括分属财务和预算官厅的行政官员，专攻财政、制度、组织和激励机制、经济史的经济学者，视野涵盖行政和政党两方面的政治学者，从事海外财政的实际工作以及比较研究的专家，结合战略和经营的观点考虑结构和系统设计的商务顾问等。大家在互相切磋讨论中，尝试培养对问题的共识，并从各自专业的角度发挥各自的作用。

　　本书便是从这样的观点出发编写而成的，主要由以下几章构成。首先在序章（青木的论文）中，对导言中论述的问题意识从制度分析的角度展开论述，在导入本书各章的讨论中用到的关键概念——“官僚化多元主义”、“将纵向体系进行横向联合”、“公共池塘资源问题”的同时，结合各章在本书中的位置和作用，对解决问题的方针进行概括提议。

　　接下来的第一章（鹤的论文）中，在探讨最近的财政学文献中引人注目的民主主义国家中产生财政赤字的一种机制“公共池塘资源问题”（一种坐蹭车问题）的基础上，对日本财政中的诸多问题作一个概括的整理并进行展望。然后，在引用国外一些国家的改革案例的同时，着眼于制度的改革手法，特别是强调缓和“公共池塘资源问题”的预算编制过程中决策权限的集中以及为改善预算编制中其规律与弹性之间的得失，提高财政制度的透明性。

　　第二章（戒能的论文）和第三章（高桥的论文）根据数据资料论述“现行制度究竟是否可以维持下去？”的问题。戒能的论文运用九十年代的数据，将国家、都道府县、市町村和公共养老保险制度之间的相互关联性纳入视野，构筑了把收入、支出和公债余额内生化的数值模式。之后，为准确到位地实现财政的可持续性进行财政改革项目的模拟，并对有没有必要和如何变更消费税的税率及其他政策展开讨论。在高桥的论文中，为考虑未来几代人的负担使用了纳入财政将来现金流通量的分析手法，针对养老保险制度维持的可能性和伴随道路公团民营化出现的国民负担展开了论述。

　　此后的第四章（饭尾的论文）、第五章（角野、龙泽的论文）以及第六章（冈崎的论文）中论述了财政与政治、官僚体系的关系。饭尾的论文指出民主制的扎根是削弱“官僚内阁制”中财政规律的两刀论法，他强调应该确立超越党派共识的稳步财政重建的政治意志以及追求国家利益的官僚制自律集团化的重要性。角野、龙泽的论文中分析了从官僚组织里非流动性的人事系统中产生的预算获得主义的激励机制，针对使恢复预算规律的预算业务中评价体系的改革和责任的明确以及公务员人事流动等的改革进行了论述。冈崎的论文着眼于二战前的日本，从数据方面对基于和现在相同利益集团要求的强大的预算膨胀压力进行验证，着重阐述了第一次世界大战之后伴随由元老带来的财政规律化低下，及其压力逐步失控的过程。

　　第七章（田中论文）、第八章（横山论文）中就预算管理改革提出了建议。田中的论文详细介绍了OECD主要成员国的经验，在导入政治方面的意向决定体系集权化和中期财政框架的同时，强调了预测和验证财政政策对宏观经济的影响以及以此为基础的预算控制的必要性。横山的论文从构筑向作为最终使用者的消费者=生活者的价值提供体系的观点出发，提出把骨干官僚作为综合的政策制定者部署在内阁中的行政改革提案。

　　第九章（国枝论文）、第十章（坂田论文）把焦点放在了税制上。首先，国枝的论文在论述补充不同时间段的预算制约式等财政可持续性的基本理论问题的基础上，为缩小代际间显著的不公平，提出对消费税增税的超越党派的探讨以及制定“确保代际间公平的基本法”。坂田的论文着眼于与企业相关联的税制，在“税制基础的改革”和“利用税收的国家投资”这两个领域中，提倡中立、透明、可对应变革的改革理念，同时作为改革课题的具体措施，提出了重新考虑划分事业体，综合企业会计、商法的制度改革。

　　第十一章（喜多见论文）涉及了地方财政的规律问题。概述了地方自治体行政财政治理在战后的变迁过程，对今后发挥地方的多样性，为提高地方财政的内部普遍规律，构想一个向基本利益参与者型治理过渡的体系，它包括对诸如财政危机等非常时期外部管理的预测。

　　在最后的第十二章（小林论文）中，介绍了美国为削减财政赤字而进行的募捐活动、NPO活动以及选举宣传活动等例子，强调了为使财政改革成功，国民对财政的理解和认识，并且位于政府和国民之间的专家的存在和信赖度是不可欠缺的。

　　课题的参与人员随着课题的进展强烈地意识到，重新构筑适应国内外变化的可持续性财政制度，仅仅依靠政治家、财政当局和财政专家之间的讨论和规划是不够的。作为纳税人=选民的国民对财政问题的深刻理解和对解决问题的积极参与毫无疑问是必要的。如果这样的话，我们深刻认识到本书执笔者的作用不局限于此。诸如仅仅是理论方面支持政治家和财政当局认为是当前必要的政策；满足于提出对现存制度的否定意见；或者是以提高学术方面的评价为目的。相信通过这次研究的成果会对日本现行的改革和未来一代人具有重要的意义，因此我们将把它向更广大的听众宣传介绍，促使大家来讨论事物的是非。可以说本书是以此为目的的，虽然它看上去更像一本专业书籍。然而我们认识到日本需要的财政改革并不能通过对其肤浅的理解和政治上的需要而实现，即使我们专业领域不同，对问题的共同认识以及理论、分析、政策方面的成果还不成熟，我们仍然热切期望能够面向成熟的社会与广大国民共同分担，共同进步。

研究课题代表
青木昌彦、鹤光太郎

日本语原文