财政讨论,经过20年回到原地

小林庆一郎
研究项目主任、教职研究员

  围绕财政政策的讨论,经过20年后,似乎转了一圈又返回原地。

  1990年代初期,日本的泡沫经济崩溃后,人们都相信只要通过财政动员和减税来刺激经济,就可以摆脱衰退,因此每年反复实施了巨额财政政策。90年代的这些讨论和现在完全相同。如果说有什么不同,那就是当时国家举债较少,老龄化问题也不严重。

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  90年代的财政动员和减税并没有带来经济复苏,其结果反而使财政政策成为国家向泡沫崩溃后负债累累的企业提供资金,代为负担欠款,把企业的过剩债务转变为国家欠债的政策。这实际上是借用财政政策的名义暗地里处理不良债权(类似于施仁政的免除债务)。

  由于90年代的财政政策不见效果,政府欠债越积越多,因此到了2000年代,财政已经接近极限,只好实施货币量化宽松,旨在摆脱通货紧缩。从那以后十几年来,量化宽松也达到了极限,仍然没有得到改善,所以再次尝试财政政策。难道已经忘了这20年来的经历吗?财政与量化宽松同步实施本来是早就讨论过的旧话,却改头换面成"直升机资金",成为貌似全新的话题。

  90年代末讨论过的财政问题的内容之一叫做"非凯恩斯效应",所谓非凯恩斯效应是这样一种假说:"政府债务过度增加会引起对将来财政的不安高涨,消费低迷。这时如果增税或紧缩财政能够使财政健全化,经济就会好转"。

  日本在1997年和2014年增加消费税后经济反复恶化,所以近年来非凯恩斯效应假说不再那么流行。但是仔细想一下就可以发现,1997年经济恶化的原因并不在于消费税增税,而是不良债权达到极限引起了金融危机。2014年以来的消费低迷正赶上库存减少、冷夏、暖冬等不利条件重叠一起,因此不能断定消费税增税就是经济恶化的主要原因。

  最近美国哈佛大学教授卡门·莱茵哈特在2013年的论文中认为"国家债务比例超过90%,经济增长率就会下降1.2%",重新激活了非凯恩斯效应的讨论。他们的主张对于解释为什么消费一直疲软这个问题是一个强有力的假说。消费持续低迷的原因并非消费税增税,也许正相反,即便消费税增加到8%,也无法消除人们对将来财政的不安,因为随着老龄化的进展财政也许会越来越恶化。

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  安倍首相所说的世界经济风险(的可能性)在任何时代都存在,需要对世界经济风险和"给下一代日本人增加多少成本"两者加以比较衡量,比较风险和成本,建立最可靠的预测,为"最糟糕的事态"做好准备,然后对政策实施的结果负责,这才是政治领导人的正确态度。

  世界经济风险和给未来世代带来的成本应重视哪一个?也许无法得出科学的答案。最后只能取决于政治领导人的"给下一代留下什么样的国家"这一价值观。这种判断是道德及政治上的判断,不是科学的判断。在留给下一代的国家形态中,包括当今一代人把国家欠债传给下一代的成本。国家领导人如果没有对这种价值观的主心骨,就会被主观希望或甜言蜜语所蛊惑而左右摇摆。

  有的经济界人士说,目前日本消费税和政府债务所处的状况,与当年日本发动太平洋战争的过程有些相似。当时军人、官员和国会议员们只顾迎合事态的变化,反复敷衍应付,热衷于内部争权夺利,始终不敢正视"与美国开战必败"这一浅显的常识。

  今天的我们也很难说敢于正视"不重建财政就无法维持将来的社会保障"这一事实,这不仅是国家领导层和选举他们上台的日本选民的政治道德问题,同时也是政治体制的问题。

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  国会议员们需要在每隔2—3年举行的选举中获胜,迫于这种压力,他们不可能克服以多一事不如少一事的讨好选民政策来和稀泥的诱惑。要想让国会议员们能够以长远视野选择正确的政策,就需要改变政治体制。

  一般人很少知道,经济学家兼政治哲学家弗里德里希·哈耶克曾经思考过这个问题,他在晚年巨著《法律、立法与自由》(1973年)中指出,应由政治决定的"法律"有两种,包括当权者和老百姓在内的所有人都应遵守的有关正义的一般法律(规范=NOMOS)和对补助金及公共事业等政府拥有资源的分配决定(政令=TESIS)。财政规则、消费税等涵盖财政整体的规模被认为属于规范(NOMOS)的领域。

  哈耶克认为,同一群人(国会)决定NOMOS和TESIS的现代民主不能充分发挥作用。例如对正义的一般规范NOMOS做出决定的人们(国会议员)不可能有利益引诱,所以授予他们万能的权限是符合道理的。但是决定公共事业的每个具体事项的人们(也是国会议员)会遇到利益引诱,如果不对决定TESIS的人们的权力设置限制,就会产生政治腐败。

  哈耶克主张两院分工,比如参议院决定NOMOS,众议院决定TESIS。决定财政规模和消费税的参议院和决定养老金等财政支出金额的众议院分工,通过相互牵制来防止国家债务膨胀。

  日本或许也有必要实施哈耶克所说的根本性政治改革,但是进行这种改革必须先修改宪法。那么这样说来,安倍首相的政权运作方式是正确的吗?要想修改宪法,执政党必须在选举中获得压倒性胜利,为此现在只能采取暂不增税的讨好选民政策。如果为了实现胜选和修改宪法而不择手段,那就说明政治领导人有胆识。

  以延缓消费税增税为典型的"把成本推给后代"是工业社会在过去100年间没有出现过的新问题,有限的化石燃料资源、环保问题、核能发电和核辐射废弃物的超长期管理问题、以及依靠政府债务维持社会保障制度的可持续性问题,这些也都是怎样与"把成本推给后代"的诱因进行斗争的问题,都是在近代民主社会初期没有预见到的问题。现在日本面临的财政不可持续性问题未必能通过民主来解决,而且我们日本国民现在的实践正在证明实际上不可能解决。

  或许正是为了解决这些问题,才有必要修改宪法。如果这样做能够引起与哈耶克构想的民主政治升级等同的大改革,那么安倍首相两次推迟消费税增税的决定也将成为划时代的英明决断而被记录在日本政治史中。

※本中文稿由RIETI翻译

2016年6月20日《日本经济新闻》

2016年8月10日登载

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