新春特别专栏:2016年日本经济展望

今后的全球治理——COP21达成“巴黎协议”显现“一丝光明”

田村晓彦
高级研究员

  12月12日在森严戒备中召开的联合国气候变化框架公约第21届缔约国大会(COP21)通过了包括把世界气温上升控制在2℃以下等内容的"巴黎协议"。本协议与2009年COP15大会通过的"哥本哈根"政治协议不同,是正式的法律文件,是同样的法律文件"京都议定书"(1997年COP3大会通过)的后续协议,但又与京都议定书不同,对各成员国温室效应气体减排目标不具有法律效力,是此次"巴黎协议"的最大特点之一。

  笔者不是气候变化专家,所以不打算对"巴黎协议"的内容优劣说三道四,只是想从日常强烈关心的全球治理角度提出一些看法。

"巴黎协议"是把避免国会批准手续作为至上命题的美国政府方针的产物

  关于到达此次COP21的过程和大会会场内外各种经过将来会公布详细情况,从迄今的报道来看,美国在把气候变化定位于最重要课题之一的奥巴马总统的方针下,既想大有作为,又要把协议内容限制在美国可以承诺的范围,为此在与各国的交涉中最大限度地运用了政治资源。美国政府在承诺国际协议时最大的障碍就是美国国会,这种关系不仅在气候问题上,例如贸易(签署TPP所需的TPA(促进贸易授权)法案、围绕批准TPP大致协议内容与国会的严重对立)和国际金融(国会反对IMF提高新兴国家4分之1分配和表决权的改革方案)等,在美国所有外交政策上都经常出现这种现象(美国国会的这种态度往往是对中国等新兴国家崛起所象征的国际政治"多极化"现象的内向反应)。在此次COP21大会期间,美国国会(特别是占半数以上的共和党)出于相关产业的利害关系及与新兴国家承担的义务取得平衡的观点,对大会的进展投以严厉的目光。如果协议内容需要美国承担新的法律义务,就需要国会批准,因此美国政府主张不仅发达国家,而且所有成员国都应担负责任,各国削减排放量的义务和新出资不应具有法律效力,实际上"巴黎协议"的内容就是这些妥协的结果。

"巴黎协定"为混乱的全球治理带来了"一丝光明"

  从笔者的立场来看,上述"巴黎协议"在下述3点上令人深感兴趣。第1点是,在国际政治学领域被称为"机制复合体(regime complex)"的、围绕全球治理的各种体制无序建立状态中,气候变化的传统国际框架的国家间条约体制虽然处于转折时期,仍然再次显示出其存在意义。近年来在国际政治学领域,在以条约为基础的国家间组织不能带来新协议和成果的同时,出现了其他体制、例如以国家间非正式协定、以及非政府组织(企业和NGO等)为主体的许多国际框架无序成立的局面,作为研究对象引起关注,还出现了探讨各种国际体制被选择、被淘汰的动态、被称为"国际组织生态学(organizational ecology)"的研究方法。此次大会通过的法律文件"巴黎协议",可以说确保了联合国气候变化框架公约这一国际公法框架作为关于气候变化的国际体制,将继续占据中心位置。在这个意义上,对于部分国际法学者感叹"国际法处于停滞状态(International law is stagnating)"的局面,可以说报了一箭之仇。

  第2点是,"巴黎协议"没有把各国减排目标作为法律义务的对象,却创建了减排机制,作为实现控制气温上升和削减排放量的长期目标的方法,通过让各成员国每5年提出1次减排计划,来引起各成员国的相互压力,从而在实际上实现减排。如前所述,没有对各国减排规定法律义务的理由之一是为了避免美国国会批准手续,前述全球治理领域的"机制复合体(regime complex)"这一多元化状态的一个因素"软法"方式、即通过国际公法要求主权国家履行法律义务的传统治理方法("硬法")之外的方法,在"巴黎协议"中扎下了根。与此相对,通过国际公法要求主权国家履行法律义务的治理方式的典型是WTO。WTO作为争端处理机制实施两审制,包括违法性审查手续和对抗措施来保证履行机制,是所谓"司法化"程度较强的国际体制。从国际法学的观点来看,这种WTO是国际体制的一个完成形态,但是在另一方面,在上述国际政治的"多极化"中,又成为难以达成新协议的间接原因。因此,采用"巴黎协议"的方法,令人感到是对WTO等国际法所面临的当前问题提出了一个重要的处方(而且这个方法是被称为"软法"形态之一的"承诺与评估"方法,由此可以想起这是日本长期以来提倡的方法)。

  第3点是,此次"巴黎协议"之所以得到实现,有东道国法国的安排、美中两国的事先协议、全体成员国表现出的妥协精神等各种各样的原因,特别值得一提的是与贸易领域加以比较时,主题所具有的强烈的"道德性"。关于人类活动是否导致了全球暖化,或许在所有当事者之间并未完全取得共识,但即便如此,在此次COP21大会上,仍然在气温和减排两方面把相当有作为的长期目标纳入了条约文件,最重要的原因是国际社会认识到了气候变化问题的紧迫性,认识到气候变化超越了简单的经济利弊问题,是具有强烈道德性的人类共同的问题。这与贸易领域的现状截然不同,现行贸易体制基于比较优势原则,出于相互实施贸易自由化可以共同提高经济福利这一思想,建立了国际法体系,道德性并不强。在贸易领域带有道德性的情况是,例如涉及发展中国家(特别是落后的发展中国家)的发展利弊时,这时南北对立非常激烈,很难构建"人类共同问题"的关系。在贸易领域,令人感到需要使全体成员国方向一致的新思想(本稿发出后,据报道,在内罗毕召开的WTO部长会议于12月19日闭幕,会议没能就多哈回合问题达成协议,只通过了同时记录继续谈判和终止谈判两种意见的部长宣言)。

  今后,观察"巴黎协议"具有的巧妙机制如何发挥作用,对于思考其他领域的全球治理,可以给予极为宝贵的启示。2016年是美国总统大选年,美国国内政治中的内向取向和党派对立将更加激化,美国政府的外交政策将进一步被困住手脚,这可能成为搅乱全球治理的重要原因。仅此一项就会使外部环境越来越"多极化",导致国际社会对各种地球规模的课题共同采取稳定的对策继续处于艰难的状况。"巴黎协议"的通过成为这种不透明时代中的一丝光明,希望在其他领域也能根据各种个别具体情况,在发挥政策创造性的同时,不断努力构建和运营正确的全球治理。

2015年12月25日

2015年12月25日登载

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